第十一章行政程序

第一节行政程序概述一、行政程序的内涵所谓行政程序，是指行政主体及其行政人按照一定的步骤、顺序、方式和时限行使行政权（即作出行政行为）的过程。(一)程序是由步骤、顺序、方式和时限构成的过程(二)行政程序是行政主体及其行政人进行行政行为时的程序(三)行政程序是作为过程的行政行为，是行政行为的形式二、行政程序的分类我们可以从不同角度，对行政程序进行分类，但具有重大意义的分类主要有下面几种：(一)内部程序和外部程序这是根据某程序要素是否与外部相对人发生直接联系所作的分类。内部程序是行政主体进行行政行为时所采取或依照的与外部相对人无直接关系的程序。外部程序是行政主体作出行政行为时与外部相对人发生直接关系的程序。划分内部程序、外部程序的意义在于：第一，应把相对人对行政过程的参与权作为外部程序立法的核心；内部程序与外部相对人无直接关系，可由行政主体自由裁量；第二，内部程序注重效率，外部程序注重相对人合法权益的保护。(二)法定程序和自由程序这是以行政程序是否为法所定为标准进行的分类。这一分类提醒立法者和执法者：当某一行政行为涉及相对人重大权益或关系重大行政效率时，该行为的程序应由法律进行原则的、甚至详细的规定；执法者必须严格依照法定程序进行行政行为。(三)抽象行为程序和具体行为程序这是根据行政行为性质所作的划分。抽象行政行为包括行政立法和制定非立法性行政规范行为，涉及面广、效力时间长，它们的进行应更注重保证内容的科学以及公正的需要；具体行政行为包括行政司法行为和行政执法行为。行政执法行为具有日常性、具体性和直接性特点，其程序设置既应考虑到效率又应注意保障相对人合法权益。（四）事先程序和事后程序这是根据行政程序适用的时间不同所作的分类。划分事先程序与事后程序的重要意义在于：社会需要更多的事先程序维持合理的社会秩序，保障相对人的合法权益，预防并及时制止社会矛盾。(五)行政立法程序、行政执法程序和行政司法程序这是以行政主体不同的职能为标准所作的分类。划分行政立法程序、行政执法程序和行政司法程序意在提醒立法者和执法者，行政立法程序偏重追求民主、行政执法程序偏重追求效率、行政司法程序偏重追求公平，对不同的行政程序，应以不同的价值追求进行立法和执法。一、行政程序法的内涵行政程序法是有关行政程序方面的法律规范的总称。行政程序法有如下特点：1．行政程序法是行政主体所适用的程序规范。2．行政程序法是行政主体代表国家行使行政权时所应遵守的程序规范。3．行政程序法是规定行政程序法律规范的总称。二、行政程序法治化的意义在评价和构建行政程序制度时，一般有两方面的价值标准：一是看它作为一种手段能否产生好的结果，二是看它是否具有一些独立于结果的优良品质。偏重前者的观点可简单称为程序工具主义，强调后者的称为程序本位主义。总体而言，程序工具主义论者在否认程序自身的独立内在价值的同时，也否定了作为程序参与者的主体地位，将他们视同没有人格尊严的客体。而程序本位主义者则将程序内在价值与人的人格尊严和道德主体地位联系在一起，确认了程序具有一种独立的、非工具性的价值。在这一点上，有了很大的进步。以行政程序本位主义为视角，可以发现行政程序法治化的意义至少有下列几个方面：1．最大限度体现形式公正，实现人格尊严。2．防止恣意滥用，保障理性选择。保证自由裁量权的合理行使，法定程序是最好的方法，因为法定程序排斥恣意却并不排斥选择。程序在控制自由的前提下保障了自由，从而使自由从理想形态变成了现实形态。3．更好地保障相对人的合法权益。4．监督行政主体及其行政人依法行政。(1)法定的行政程序是行政行合法有效的一个重要评判标准。(2)行政程序法的违反必然引起行政责任的产生。(3)行政行为违反行政程序侵犯相对人合法权益时，相对人可以依法请求救济。5．促进行政效率的提高。三、行政程序立法的现状与未来(一)我国行政程序立法的现状1．我国宪法已为行政程序立法提供了一定的依据。如宪法第2条、第33条、第44条为行政程序法中的程序公正原则、相对人参与原则、回避制度、合议制度、辩论制度、复审制度等提供了立法依据。2．目前，已有部分法律、法规为某些行政行为规定了较完整的行政程序，《中华人民共和国行政处罚法》（1996年10月1日起施行）规定的行政处罚程序等。另外，有大量的行政程序法律规范分散在各种法律、法规和规章中。3．《中华人民共和国行政程序法》的制定已经提上议事日程。(二)制定统一的行政程序法的必要性未来的行政程序立法应以制定统一的行政程序法典为追求目标。理由如下：1．统一的行政程序法可以使行政管理活动有一个切实的法律基础。2．统一的行政程序法便于行政权的行使者熟悉行政法的基本情况，从而准确无误地执行法律，提高行政效率。3．统一的行政程序法便于相对人了解行政主体行政活动的方式、步骤、时限和顺序，从而积极配合、协助、支持行政主体的工作。4．统一的行政程序法是判断行政行为是否发生程序违法的对照表。一、行政程序法的目标模式行政程序法的目标模式是指一国行政程序法律规范所要达到的目标的体系特征。从世界范围看，行政程序法主要有以下两种目标模式。(一)效率模式它以追求行政效率为主目标。此种模式在设计程序时始终把有利于行政机关有效管理社会作为第一目标。(二)权利模式它以保障行政活动中相对一方的合法权益为主要目标。权利模式下的行政程序注重防止行政权的滥用、注重程序法定、注重相对人参与、注重公开和公正要求、注重公民权利与国家权力的界限和范围。二、行政程序法的结构模式行政程序法的结构模式是指一国行政程序法律规范的结构式样。从世界范围看，行政程序法主要有以下两种结构模式。(一)统一模式即制定一部全国各主要行政领域均统一适用的行政程序法典。其内容通常包括行政立法、行政执法、行政司法程序。(二)分散模式即-国并无统一适用各行政领域的行政程序法典，行政程序珐律规范散见于各具体的法律文件和单行的行政程序法律文件之中。前者如行政许可法中有许多许可程序方面的规定；后者如一国专门制定行政处罚程序法等。三、行政程序法的基本原则行政程序法的基本原则，是指反映现代行政价值目标，对整个行政程序有指导意义，在行政程序立法和运用过程中必须遵循的基本准则。这种基本准则具有特殊性、普遍性和高效性。我们认为行政程序法的基本原则包括法定原则、公开原则、公平原则、正当原则、参与原则和效率原则。(一)法定原则法定原则是程序法定原则的简称，指体现行政法价值目标的行政程序必得通过立法加以明确规定，行政活动的程序必须依据法律、符合法律，不得与法律相抵触。其具体内容包括：1．体现行政法价值目标的行政程序必须通过立法加以明确化。2．行政主体及其相对人必须遵守法定的行政程序，尤其是行政主体，必须严格依据法定行政程序进行行政活动。3．违反行政程序法的行为属违法行为。(二)公开原则公开原则是指除涉及国家机密、商业秘密、个人隐私和法律有特别规定外，行政主体应当向相对人和社会公开其行政行为。程序公开是现代民主政治在行政权领域的具体要求，它主要包括下列内容：一是行政权的行使依据必须公开，二是各种具体的行政决定必须向当事人和利害关系人公开；三是行政过程公开，包括各类办事手续、行政听证程序等；四是行政资讯公开，让相对人及时掌握行政情报并选择参与行政程序。暗箱操作导致了行政公正、公开原则难以得到体现，也容易导致公民对行政机关的不信任，阻碍公民积极的参与行政事务。(三)公平原则公平原则是指行政主体在实施行政行为过程中，在程序上要公正对待相对人；不偏不倚对待双方或多方当事人，排除一切可能的偏见。(四)正当原则正当原则是指行政主体在行使行政权时对自由裁量程序的选择必须保持相当的合理性。正当原则具体要求主要有：自由裁量行政程序的因果关采应当合乎逻辑和理性，应追求适当性，应追求必要性，应追求比例性，应追求自我约束，应追求诚实信用。(五)参与原则参与原则是指相对人对行政活动有权表达自己的意见，并使这种意见受到行政主体应有的重视。参与原则是公民参政权和人格尊严权在行政程序中的具体化。参与原则主要依靠行政资讯公开制度、听证制度等予以贯彻并实现。(六)效率原则效率原则具体包括：1．合理行政程序的设置应考虑提高行政管理活动的效率2．行政主体及其行政人作出行政行为，在顺序上不能颠倒，比如行政处罚行为不能先裁决后取证。3．行政程序的设计应科学且实用，科学的程序能保证决策的合理，实用的程序有利于排除障碍、实现行政目的。如行政强制执行中的告诫程序。4．应保持法定普遍程序的灵活性。5．行政主体及其行政人进行行政行为的方式应规范化。效率是行政的生命，行政程序的科学化和合理化对提高行政效率具有重要意义。多余的行政程序正如盲人的镜子一样，不仅无益，而且更降低了行政效率。一、信息公开制度所谓信息公开是指相对人有获得行政主体的纪录和资料的权利。除法定保密外，行政主体有义务依相对人申请或主动公开纪录和资料。二、表明身份制度表明身份制度是指所有的行政主体和行政人在正式行使行政权作出行政行为之始应向相对人(利害关系人)出示必要的证件、展示必要的公务标志佩戴或口头说明，以证明其享有某种职权并正在或即将开始行使该权力的程序规则。公务员在执行公务时，必须佩戴公务标志，以证明其公务员身份。表明身份制度与有例外，其例外发生在法定秘密行政的领域，如工商行政主管部门秘密查访违法经营户的情形，就不应该事先表明身份。三、告知制度告知是指行政主体及其行政人在行使行政权的过程中，将应该让相对人知晓的事项通过一定的途径和方式告诉相对人的程序制度。行政主体的告知义务体现的是相对人知的权利。从实践看，告知规则既可加强相对人与行政主体间的沟通和信任，也可以保障行政行为作出前相对人表达意见、参与管理、监督行政过程的可能。告知的内容，通常是相对人必须了解和应该了解的行政行为决定或某种权利。从形式上看，告知可以分为口头告知、书面告知、动作告知和默示告知四种。四、听证制度（听取意见）听证一词由英文hearing翻译而来，意指行政主体在作出影响相对人合法权益的决定前，告知决定理由和听证权利，相对人有表达意见、提供证据、进行质证以及行政主体听取意见、接纳证据的程序所构成的一种法律制度。听证制度应该遵守一套严格的程序流程。我国1996年颁布的《行政处罚法》既规定了正式听证程序，也规定了非正式听证程序。听证制度的基本内容有：1．告知和通知。2．公开听证。3．委托代理。4．对抗辩论。5．制作笔录。听证既是一项保障相对人行政参与权的制度，也是一种调和行政主体与相对人紧张关系的方法，更重要的是，它能够直接帮助行政主体作出最理性的选择。五、回避制度行政程序法中的回避，是指行政机关的公务员在行使职权过程中，因其与所处理的法律事务有利害关系，为保证实体处理结果和程序进展的公正性，依法终止其职务的行使并由他人进行的一种法律制度。回避制度的法律价值在于确保法律程序的公正性，而法律程序的公正性则可以树立起利益冲突的双方当事人寻求法律程序来解决争议的信心，客观上也有助于社会的稳定发展。六、审裁分离制度审裁分离是指行政主体的审查案件职能和对案件裁决的职能，分别应由其内部不同的机构或人员来行使，以确保行政相对人的合法权益不受侵犯。行政程序法中审裁分离制度的法理基础是分权理论。审裁分离的基本模式有两种：即内部审裁分离和审裁完全分离。各国一般都采用内部审裁分离制度，我国也不例外。内部审裁分离，是指在同一行政主体内部由不同的机构或人员分别行使案件调查、审查权与裁决权的一种制度。七、说明理由制度行政行为说明理由，是指行政主体在作出对相对人合法权益产生不利影响的行政行为时，必须说明作出该行为的法律原因、事实原因和正当性理由（例如进行自由裁量里所考虑的政策、公益因素等）。行政行为说明理由的内容及其规则是：(一)行政行为的合法性理由行政行为的合法性理由是：1．事实根据。2．法律依据。(二)行政行为的正当性理由用于支撑行政行为自由裁量的事实根据和法律依据，我们称之为行政行为的正当性理由。行政行为的正当性理由的内容