行政学原理导论

行政学原理授课教师：范民英电话：[phone]QQ：278625466使用教材：1.行政学原理.丁煌主编.武汉大学出版社，2007年11月第1版《行政学原理》课程教学大纲课程名称：行政学原理课程学时数：36授课对象：行政管理专业学生教学目的和要求学习本课程的目的：通过学习行政学的有关基本理论知识，帮助学生全面了解行政系统的产生、运行、发展以及与外部环境的相互作用，以便使学生对纷繁复杂的行政现象和行政活动过程有一个清晰、深刻的理解。学习本课程的要求：一方面要深入理解基本理论，明确各种理论的主要内容、价值意义以及其在整个行政管理活动中的地位和作用；另一方面要坚持理论联系实际的原则，有意识地将所学理论应用于我国行政管理现实问题的分析和解决，从而使学生理论与实践能力同步增长。考核方式平时成绩：课堂出勤情况参与课堂讨论和辩论的情况作业的完成情况期末成绩课程内容导论行政学的产生和发展一、行政学在西方的产生二、行政学在西方的发展三、行政学在中国的博兴四、行政学的研究内容与学习目的一、行政学在西方的产生一、行政学在西方的产生行政作为一种管理活动由来已久，在概念上“行政”又称“行政管理”，它是英文“PublicAdministration”一词的汉译，传统上亦称“公共行政”或“公共行政管理”。作为一种专门以社会公共事务为管理对象的社会管理活动，行政管理如同其他社会管理一样，具有十分悠久的历史，无论是在东方国家，还是在西方世界，自古都不乏行政管理的思想。但是，这些早期的行政管理思想因缺乏系统化和理论化而尚未成为一种专门的学科。行政管理成为一门独立的学科，是19世纪末20世纪初的事情。一、行政学在西方的产生●行政学产生的社会历史背景（1）行政管理实践发展的需要（2）科学管理运动的兴起（3）相关学科理论的发展一、行政学在西方的产生●行政学产生的社会历史背景作为一门独立的学科，行政学正是在上述深刻的社会历史背景下于19世纪末20世纪初首先在美国产生，然后迅速扩及到西方各国。行政学在美国产生的公认标志是曾任普林斯顿大学校长的美国第28届总统伍德罗·威尔逊于1887年在《政治学季刊》上发表的《行政学研究》一文。在该文中，他主张政治与行政分离，第一次明确地提出应该把行政管理当作一门独立的学科来进行研究。行政学为什么19世纪末20世纪初首先在美国产生？行政学于19世纪末萌芽到20世纪初诞生于美国，是有历史必然性的。19世纪末和20世纪初，美国经济发展到更高阶段，上层建筑也随之发生了重大变化。就政府行政活动的变化而言，主要有：（1）政府职能由政治统治扩大到对经济和社会事务的管理，由消极放任“守夜人”变成积极干预社会生活的“行政国家”。（2）行政职能加强和行政活动范围扩大，使行政机构迅速增加，行政人员队伍日益壮大；而“功绩制”的实施和“政治中立”原则的确立，更促使行政成为“非政治化”的管理领域。（3）行政机构臃肿所造成的庞大的财政开支和效率极低的官僚作风，妨碍了资本主义商品经济的发展。（一）行政学在西方的产生●行政学产生的社会历史背景（1）行政管理实践发展的要求在奴隶社会和封建社会中，社会生产力低下，社会生产和社会关系比较简单，与此相适应，国家事务和社会公共事务都不太复杂，行政管理还不可能成为一门独立的学科。即使是到了资本主义发展的初期，各国普遍奉行的是消极主义和放任主义政策，政府职能十分有限行政管理也尚缺乏作为一门独立学科产生的必要条件。西方资本主义国家发展初期的放任主义政策放任主义又称自由放任、自由放任主义或无干涉主义，意思就是政府放手让商人自由进行贸易，这一词首先在18世纪由重农主义在字典里使用，以反对政府对贸易的干涉。这一词到了19世纪早期和中期成为了自由市场经济学的同义词。自由放任主义反对政府对经济的干涉，并且反对政府征收除了足以维持和平、治安和财产权以外的税赋。自由放任的经济理论被认为是纯粹的、经济上的自由意志主义的市场观点，主张让自由市场自行其道是更适当而更迅速的方法，将能省去任何由政府运作所造成的效率不彰。主张政府对于民间经济如价格、生产、消费、产品分发和服务等的干预越少，将能使经济运作的更好（更有效率）。自由放任经济体制基本特征1、自由竞争经济运行主体是为数众多的私人小企业，生产和经营的决策由私人资本家根据市场供求关系变动状况制定。私人资本家可以自由参加或退出各种行业的经济活动；市场上价格的形成是自发的，它反映供求状况的变化，可将稀缺的资源分配给生产者，也可把商品和劳务分配给消费者；企业之间自由地竞争。2、消费者主权消费者也是经济运行的主体。消费者主权表明：私人资本家在协调生产和经营决策时，必须根据和考虑消费者的偏好。根据消费者在市场上“投货币票”(消费者使用自己手中的货币来购买自己喜欢的产品，这也是一种变相的“投票”）的数量，了解社会消费趋势和动向，并以此为根据，配置人力、物力、财力资源，生产和满足消费者所需要的产品，达到实现最大利润的目的。消费者也正是通过对某些商品和劳务的偏好起指导经济活动的作用。3、政府的天职是“守夜人”自由放任的经济活动和资源的配置完全由市场机制来推动，国家或政府的经济职能仅限于保护自由竞争，保障私有财产，建立某些必要的公共事业和公共设施。（一）行政学在西方的产生●行政学产生的社会历史背景（1）行政管理实践发展的要求但是，随着资本主义由自由竞争向垄断过渡，由生产和资本集中所引起的垄断统治逐渐形成。在这一时期，不仅社会生产力的迅速发展和经济结构的巨大变化使政府管理社会经济的任务越来越繁重，而且社会关系的日益复杂化也带来了一系列带有公共性的社会问题，各种社会矛盾和冲突甚至演变成为一种普遍的社会现象。为了解决这些矛盾和问题，政府开始转变过去那种消极、被动的状态，进而积极、主动地干预社会公共生活和处理社会公共事务，行政管理活动变得越来越重要。自由资本主义自由资本主义是指以自由竞争为特征的资本主义。是资本主义发展过程中的第一阶段，为垄断资本主义的前身。亦称“垄断前资本主义”。在自由资本主义阶段，资本主义企业主要由资本家独自经营，没有垄断组织，不存在国家对经济的干预，企业之间自由地开展竞争。资本主义竞争有两种形式：①同一部门内资本家之间为了攫取超额剩余价值而进行的竞争，表现在每个资本家都为了使自己在竞争中处于有利地位,而不得不改进技术,提高劳动生产率。②不同部门资本家之间为了争夺更有利投资而进行的竞争，表现在资本可以在各部门之间自由转移。部门之间竞争的结果，使利润率平均化，从而形成平均利润率，价值转化为生产价格。在资本主义条件下，平均利润率有下降的趋势，为了弥补这个损失，又会驱使资本家疯狂地卷入竞争的旋涡。自由竞争促进了资本主义生产的发展，这一进步的历史作用突出地表现在以机器生产代替手工劳动、以机器大工厂代替手工工场的产业革命过程中。产业革命为资本主义生产创造了现代化的技术基础，使资本主义社会的生产力获得了空前的提高。可见，处于自由竞争阶段的资本主义，属于向上发展时期，它的生产关系基本上是适合生产力发展要求的。生产社会化和资本主义私人占有形式之间的矛盾是资本主义社会的基本矛盾，它从资本主义制度确立时起即已存在,随着自由竞争的发展而发展。具体表现在:无产阶级与资产阶级的矛盾不断发展，个别企业的有组织性同社会生产无政府状态的对立，以及生产无限扩大的趋势同劳动人民购买力相对缩小之间的矛盾日益激化，最后导致爆发周期性的生产过剩危机。第一次普遍性的生产过剩危机发生在1825年，波及英国的主要工业部门。到19世纪中叶，由于世界市场的形成，经济危机便发展成为世界性的生产过剩危机。在经济危机期间，整个社会经济处于极度的震荡和混乱之中，生产力遭到巨大破坏，这一事实表明，自由资本主义有其很大的历史局限性。垄断资本主义垄断资本主义即帝国主义，是资本主义的垄断阶段，也是资本主义发展的最高阶级和最后阶段。随着生产力的发展和生产社会化程度的提高，资本关系的社会化随之发展，资本主义生产关系发生新的变化，垄断组织的统治成为经济生活的基础，资本主义就从自由竞争阶段进入垄断阶段。垄断资本主义是资本主义发展的最高阶段。它是在资本主义生产力和生产关系的矛盾进一步发展的基础上，在生产和资本加速集中的过程中，于19世纪末20世纪初形成起来的。19世纪后半期，各资本主义国家都出现创办股份公司的高潮。英国新创办的股份公司在1893年为2515家，1897年达5184家。这也加速了生产和资本集中的趋势。到20世纪初，发达资本主义国家生产和资本的集中，已经达到了惊人的程度。1、垄断资本在国内统治的确立生产和资本集中达到一定规模必然造成垄断，必然出现由大企业之间协议或联合组成的垄断组织。2、资本主义世界经济体系的形成金融资本和金融寡头在国内的统治，加剧了政治经济矛盾，加强了垄断资本的对外扩张，使资本主义发展成为世界体系。由于对生产和市场的控制，形成了大量的“过剩”资本。资本主义为了消化大量的过剩资本，逐渐形成了国际垄断同盟。国际垄断同盟，主要采取国际卡特尔的形式，即各国垄断企业之间签定瓜分市场、确定价格、规定商品销售量等的协定，或共同组织统一的销售机构。在国际垄断同盟从经济上瓜分世界的同时，帝国主义国家还在政治上结成各种联盟，从领土上瓜分世界，展开了争夺殖民地的激烈斗争。列强之间在经济实力和世界领土瓜分上的不平衡发展，终于导致了1914年爆发的帝国主义重新分割世界的世界大战。垄断资本主义时期，资本主义的基本矛盾趋于深化，并引起三个主要矛盾的激化，具体表现在：第一，垄断资本主义国家内部无产阶级和资产阶段的矛盾加剧。第二，垄断资本主义国家与发展中国家的矛盾开始不断加深。第三，垄断资本主义国家之间的矛盾日趋尖锐化。为了解决各种社会矛盾，维护社会的稳定和发展，政府开始转变过去在自由竞争资本主义时期那种消极、被动的政府管理模式，开始积极、主动干预社会公共生活和处理社会公共事物，行政管理活动变得越来越重要了。（一）行政学在西方的产生在这种背景下，原有的行政管理方法已经不能适应时代发展的要求，迫切需要有一门科学从理论上来指导国家的行政管理活动，以使政府能够更好地履行其职能和完成其使命。于是，行政学应运而生。（一）行政学在西方的产生●行政学产生的社会历史背景（2）科学管理运动的兴起19世纪末，在以美国为代表的资本主义发达国家，工业的进一步迅速发展面临着一系列新的矛盾和问题。这些矛盾和问题归结到一点，就是要建立适应社会化大生产迅速发展的管理制度和管理方法。这一时代，在管理理论研究方面最著名的人物是美国的泰勒（泰罗）。泰勒所开创的科学管理理论主要探讨的是如何在工厂企业推行“科学管理”。（一）行政学在西方的产生●行政学产生的社会历史背景（2）科学管理运动的兴起1911年，泰勒出版了《科学管理原理》一书，提出了“全面的智力革命”的问题，他认为他的管理原理适用于一切管理问题，“一切管理问题都可以而且应当通过科学的办法加以解决”，他把管理职能归纳为：①以科学的方法对工人进行严格挑选和培训，发挥他们的最大能力；②整理收集企业的经验数据来发展科学管理方法；（一）行政学在西方的产生●行政学产生的社会历史背景（2）科学管理运动的兴起③在工人与管理者之间提倡对话，培养合作精神，保证工人采取科学的方法工作；④在工人与管理者之间进行明确的、适当的分工，以保证管理程序的进行。泰勒制费雷德里克·泰罗在20世纪初创建了科学管理理论体系，他这套体系被人称为“泰罗制”，泰罗制的主要内容包括：(1)管理的根本目的在于提高效率。(2)制定工作定额。(3)选择最好的工人。(4)实施标准化管理。(5)实施刺激性的付酬制度。(6)强调雇主与工人合作的“精神革命”。(7)主张计划职能与执行职能分开。(8)实行职能工长制。由于泰罗制的实施，当时的工厂管理开始从经验管理过渡到科学管理阶段。泰罗科学管理的特点是从每一个工人抓起，从每一件工具、每一道工序抓起，在科学实验的基础上，设计出最佳的工位设置、最合理的劳动定额、标准化的操作方法、最适合的劳动工具。例如他在某钢铁公司进行的搬运生铁和铲铁试验中，就具