行政纪律及行政荣誉

第四章行政纪律主讲人：徐颖北京师范管理学院徐颖版权所有2005-4-3一家六口被双规！2004年黑龙江省政协主席韩桂芝涉嫌经济问题，不久前已被中央有关部门立案审查。观察人士指出，在政协常委会上免除省政协主席职务在国内尚无先例。更令人关注的是，目前韩的一家六口，包括韩桂芝的大儿子，韩的二儿子和两个儿媳，以及韩的妹妹，均被双规。新华社报道说，目前位于哈尔滨市赣水路11号大院的韩桂芝的家，只有她丈夫一人。北京师范管理学院徐颖版权所有2005-4-32002年1月，韩桂芝当选黑龙江省政协主席。此前，她担任该省省委组织部副部长、部长达8年之久……中央纪委严肃查处了黑龙江省原政协主席、省委委员韩桂芝严重违纪违法案件。经初步调查，韩桂芝在任职期间，利用职务之便，先后收受曹某某、马某、沈某某、某公司董事长姚某等多人多次所送钱款共计人民币950万元，其中大部分涉嫌受贿。北京师范管理学院徐颖版权所有2005-4-3“双规”是？如果听说一个领导干部被“双规”了，您会想到什么?“双规”这种特殊的组织措施和调查手段是如何来的?“双规”为什么有那么大的威力?党和政府对“双规”有哪些规范?具有中国特色的“双规”有哪些合理性和局限性?这一手段，是长久实施，还是过渡性的?北京师范管理学院徐颖版权所有2005-4-3双规产生的背景20世纪80年代末90年代初，国内腐败现象呈易发、多发态势。纪检监察机关临危受命，承担着查处严重腐败案件的重任。虽重任在肩，手段却只有一张嘴、一支笔。在此尴尬情况下，一些能够突破的大案要案活生生地煮成夹生饭，一些木该绳之以法的腐败分子眼睁睁地逃脱惩处。在反腐斗争形势严重的特殊时期，纪检监察机关查办案件所亚须的一种特殊的组织措施和调查手段—“两规”、“两指”应运而生。北京师范管理学院徐颖版权所有2005-4-3双规的政策依据1990年12月9日国务院颁发的《中华人民共和国行政监察条例》(1997年5月9日废正)，条例中明确规定:监察机关在案件调查中有权“责令有关人员在规定的时间、地点就监察事项涉及的问题做出解释和说明”。1994年5月1日施行的《中国共产党纪律检查机关案件检查工作条例》规定:调查组有权“要求有关人员在规定的时间、地点就案件所涉及的问题做出说明”。1997年5月9日第八届全国人大常委会第25次会议通过的《中华人民共和国行政监察法》规定:监察机关有权“责令有违反行政纪律嫌疑的人员在指定的时间、地点对调查事项涉及的问题做出解释和说明”。“两规”、“两指”由此逐渐成为突破腐败案件的一种行之有效的手段。北京师范管理学院徐颖版权所有2005-4-3双规的“中国特色”“两规”、“两指”带有明显的中国特色：是党的权力机关和国家的权力机关赋予纪检监察机关的一项重要权限，是体制转轨时期遏制腐败现象滋生蔓延所必须的理性选择和现实选择。北京师范管理学院徐颖版权所有2005-4-3双规的威力威力来自三个方面：一是来自一些基木证据的掌握。二是来自被调查者权力的暂停行使。从而使一些知情者、受害者不再受被调查者权力的威慑而大胆地向组织揭发控告，一些涉案人员也失去了“保护伞”的庇护。三是来自信息的不对称。被调查者惟一受到限制的是与外界的联系。这也是外界感到“神秘”与“特殊”之处。信息的不对称会使其处于一种必然的劣势地位，具有丰富办案经验的人员就会利用这种优势，从证据上、政治上、心理上精心设计，从中查找其弱点和破绽，予以突破。北京师范管理学院徐颖版权所有2005-4-3双规的局限性主要体现在两个方面:一是这种手段与纪检监察机关，特别是与党章赋予纪委的职责、任务以及纪委作为党内监督机关的政治地位不相符;二是这种手段的缺乏强制力与被调查者已严重违法乱纪所应当承担的法律后果不相符。世间任一事物，外延的扩大，必然是内涵的缩小。这些年来，为应对反腐败斗争之急需，纪检监察机关在增加”两规”、”两指”调查手段的同时，办案职能凸显了，监督职能却明显缩小了。随着依法治国的推进，随着纪检体制的改革和完善，“两规”、“两指”措施也将不断改进和完善，逐步纳入法制化的轨道。在改革过程中，纪检监察机关也将从以办案为主逐步转到以监督为主，从而切实担负起党章赋予的监督职责，对党的执行机关及其成员实施党章规定范围内的有效监督。北京师范管理学院徐颖版权所有2005-4-3毕竟只是权宜之计在纪检监察体制的改革尚未取得实质性进展之时，在司法机关侦破领导干部腐败案件尚未获得更为独立的权力和更加有效的手段之时，双规措施可能会沿用相当一段时间。北京师范管理学院徐颖版权所有2005-4-3本章体系框架第一节行政纪律概述第二节行政纪律的地位行政纪律与法律规范行政纪律与组织规范行政纪律与制度规范第三节行政纪律生成、运行机制北京师范管理学院徐颖版权所有2005-4-3第一节行政纪律概述纪律：是存在于一定组织中的要求组织成员共同遵守的行为规范，是维系社会、组织的工作秩序、生活秩序以及其他方面秩序的准则之一。如劳动纪律、工作纪律、学习纪律、组织纪律等。特点：在组织或组织的一定范围内规范人们的行为，具有一定的约束力，凡组织所属成员都有严格遵守相应纪律的义务。北京师范管理学院徐颖版权所有2005-4-3行政纪律是行政组织为了维护公共利益和组织整体利益而制定的一种要求行政人员在行政管理活动甚至个人生活中必须遵守的行政准则和行为规范。狭义的行政纪律主要是指政府中的纪律广义的行政纪律则包括一切组织中由行政机构所制定并要求其成员遵守的服务于行政管理需要的纪律。北京师范管理学院徐颖版权所有2005-4-3例：政党组织中的行政纪律政党不是政府，不是专门的从事行政管理活动的组织，其关注的行政管理问题，更多地是从政治的角度来认识和开展，对政府的行政管理活动进行政治指导性管理。政党作为一个组织，自身也遇到行政管理的问题。在何种程度上实现建设一个有机、高效、协调、统一的政党组织，主要取决于其自身行政管理方面的情况。因而，政党内部也需要一定的纪律，这个纪律是政党自我管理的纪律，从行政纪律的范畴上讲，政党内部的这种纪律就属于广义行政纪律的范畴。北京师范管理学院徐颖版权所有2005-4-3全方位理解行政纪律的定义从行政纪律的目的来看，它是政府为维护公共利益的需要而制定并专门用于约束和限制行政人员的行政行为的规范。行政纪律是行政行为的边界和框架；不得逾越行政纪律所划定的界限。从行政纪律的内容上看，它与行政管理的各个方面的要求是一致的。行政纪律可以分为一般性和特殊性（机要部门、外事部门、宗教事务管理部门、民族事务管理部门）从行政纪律的性质上来看，它是一种带有强制性的行为规范。义务北京师范管理学院徐颖版权所有2005-4-3理解行政纪律.VS.法律规范：是一种更高标准的行为规范。1，在义务指向上：行政纪律对行政人员提出的是直接对行政组织负责的义务，行政组织根据自身利益需要，所制定的，往往比法律规范更为严格、具体和细致，且特别侧重于行攻人员对行政组织的义务。而法律对行政人员提出的则是要求其行为对整个国家和社会负责。2，纪律监督的主体：行政纪律的监督主体是行政组织自身，并且由行政组织对违反行政纪律的行为追究责任；行政人员违反法律的行为除受到行政组织自身监督之外，还要受到司法部门等监督，对行政人员违反法律的责任追究，也主要是由司法部门作出。总之，行政纪律与涉及行政行为的相关法律一样，都具有强制性，具体反映在实施过程中的强制力保障和违反了相关规定的强制性后果责任。行政人员违反行政纪律所受到的惩罚往往属于行政性的制裁。北京师范管理学院徐颖版权所有2005-4-3理解喻：热炉理论所谓“热炉理论”，亦称“热炉法则”，即“惩处原则”。一是热炉火红，是会灼伤人的—即“警告性原则”。对组织中的人必须进行规章制度、作业程序教育，以警告或劝戒不要触犯规章制度，否则会受到惩处。二是当你碰到热炉，肯定会被火灼伤—即“一致性原则”。组织在实施科学管理过程中，“说”和“做”是一致的，也就是说，只要触犯了组织的规章制度，就一定会受到惩处。三是当你碰到热炉时，立即就会被灼伤—即“即时性原则”。惩处必须在错误行为发生后立即进行，决不能拖泥带水，以便实现使犯错的人及时改正错误行为的目的。四是不管是谁碰到热炉，都会被灼伤—即“公平性原则”。不论是领导还是被领导，不论是管理者还是被管理者，“制度就是高压线”，只要触犯企业的规章制度，都要受到惩处，在企业规章制度面前人人平等。北京师范管理学院徐颖版权所有2005-4-3行政纪律的内容划分标准：根据行政人员履行职责、执行公务的性质内容的需要而定，且以行政人员的基本行为准则为核心和以法律的原则为主导。我国政府中的行政纪律大致可以概括为：政治纪律、工作纪律、保密安全纪律、廉政纪律、财经纪律、社会管理秩序、公共道德纪律等六个方面。北京师范管理学院徐颖版权所有2005-4-3政治纪律政治纪律是对行政人员行政管理活动中的政治性质以及涉及到政治方面的行为的规定。包括：（1）组织或者参加罢工、怠工及其他破坏生产、工作秩序的活动；（2）组织或者参加违背有关法律、法规规定以及违背行政人员职责、义务的集会、游行、示威等活动；（3）组织或者参加非法组织及其活动；（4）组织或者参加非法的募捐、演讲、签名等活动，印制、散发和张贴非法的宣传品广（5）公开散布与政府政策相违背的或者有损于政府声誉的言论；（6）从事有损于国家统一的活动；（7）策划、唆使、煽动、纵容、支持他人从事上述活动。北京师范管理学院徐颖版权所有2005-4-3工作纪律工作纪律是对行政人员在自己的职责范围内开展日常工作的基本要求。包括：（1）拒不执行国家法律、法规，违抗上级的决定和命令（如果领导的行政命令本身是违法违纪的，必须及时向有关上级报告）；（2）对管辖范围内发生的问题不及时处理，玩忽职守；（3）在执行公务中滥用职权、超越职权、违反规定程序；（4）徇私舞弊，利用职权牟取便利，非法阻碍他人执行公务；（5）在公务活动中刁难或者用傲慢粗暴、侮辱人格的言行对待公民，压制公民言论批评与监督，打击报复；（6）独断专行，破坏民主原则；（7）隐瞒问题，谎报政绩；（8）在接受有关部门或者单位的调查、取证和质询时，隐瞒事实或出具伪证，隐瞒按规定必须申报的财产和收入，隐瞒按规定应回避的亲属及利害关系；（9）对违法违纪行为知情不举；（10〉违反规定录用弋考核、奖励、任免、惩戒或辞退国家公职人员；（11）违反行政人员人事管理规定、职务晋升及劳资规定；等等。北京师范管理学院徐颖版权所有2005-4-3保密安全纪律是对行政管理活动中的一些特殊岗位上的行政人员提出的纪律要求。包括：不从事丧失国格、人格，损害国家荣誉的行为；擅自与外国机构人员等建立与公职有关的联系；等等。北京师范管理学院徐颖版权所有2005-4-3廉政纪律是廉政建设制度化的具体措施，体现了国家和政府廉政建设的要求。包括：禁止贪污，挪用公款，行贿受贿；以权谋私；违反规定买卖股票等；在各类经济实体或者其他营利性单位兼职（包括名誉职位）。中纪委、中组部发出通知，要求各地、各部门限期对党政领导干部在企业兼职问题进行清理，2004年4月底以前完成清理工作——即清理红顶商人北京师范管理学院徐颖版权所有2005-4-3附：红顶商人的忧思定义:一些党政机构的主要负责人直接兼任当地国有企业的董事长或总经理，成为了名副其实的“红顶商人”。胡雪岩式的现代官商理论分析：首先，政府的主要职能是为当地百姓提供公共产品，而企业的直接职能是追求利益的最大化，如果强求国有企业必须承担提供社会公共产品的职能，那么国有企业在市场竞争中必然会被淘汰。反过来，如果政府主要领导人以搞好国有企业为己任，而忽视了对当地公共产品的供给，那么这个政府实际上就是不合格的政府。所以，政府角色与企业角色的不协调决定了党政主要负责人不能兼任当地国有企业的董事长或总经理。北京师范管理学院徐颖版权所有2005-4-3红顶商人的忧思（续）第二，从合法性来看，我国已经先后颁布了数十个严禁党政干部经商的规定，一再重申党政干部不得经商