新《环境保护法》赋予环保部门的几项“硬权力”-张忠民

张忠民法学博士、中南财经政法大学法学院副教授[e-mail],138860866682015年1月28日1、多了哪些“硬权力”？2、按日计罚3、查封、扣押4、限制生产、停产整治5、移送拘留1、《中华人民共和国环境保护法》2、《环境保护主管部门实施按日连续处罚办法》（第28号令）3、《环境保护主管部门实施查封、扣押办法》（第29号令）4、《环境保护主管部门实施限制生产、停产整治办法》（第30号令）5、《企业事业单位环境信息公开办法》（第31号令）6、《突发环境事件调查处理办法》（第32号令）7、《行政主管部门移送适用行政拘留环境违法案件暂行办法》新法与现行法相比较，环保部门新增以下执法权：1、区域限批。对超过国家重点污染物排放总量控制指标或者未完成国家确定的环境质量目标的地区，省级以上人民政府环境保护主管部门应当暂停审批其新增重点污染物排放总量的建设项目环境影响评价文件。（第四十四条第二款）2、黑名单制度。县级以上地方人民政府环境保护主管部门和其他负有环境保护监督管理职责的部门，应当将企业事业单位和其他生产经营者的环境违法信息记入社会诚信档案，及时向社会公布违法者名单。（第五十四条第三款）6、移送拘留。企业事业单位和其他生产经营者有尚不构成犯罪的四种行为，除依照有关法律法规规定予以处罚外，由县级以上人民政府环境保护主管部门或者其他有关部门将案件移送公安机关，对责任者实施拘留的处罚。（第六十三条）7、层级监督。上级人民政府及其环境保护主管部门应当加强对下级人民政府及其有关部门环境保护工作的监督。发现有关工作人员有违法行为，依法应当给予处分的，应当向其任免机关或者监察机关提出处分建议。（第六十七条第一款）8、查封扣押。企业事业单位和其他生产经营者违反法律法规规定排放污染物，造成或者可能造成严重污染的，县级以上人民政府环境保护主管部门和其他负有环境保护监督管理职责的部门，可以查封、扣押造成污染物排放的设施、设备。(第二十五条)1、按日计罚第五十九条企业事业单位和其他生产经营者违法排放污染物，受到罚款处罚，被责令改正，拒不改正的，依法作出处罚决定的行政机关可以自责令改正之日的次日起，按照原处罚数额按日连续处罚。前款规定的罚款处罚，依照有关法律法规按照防治污染设施的运行成本、违法行为造成的直接损失或者违法所得等因素确定的规定执行。地方性法规可以根据环境保护的实际需要，增加第一款规定的按日连续处罚的违法行为的种类。2、查封、扣押第二十五条企业事业单位和其他生产经营者违反法律法规规定排放污染物，造成或者可能造成严重污染的，县级以上人民政府环境保护主管部门和其他负有环境保护监督管理职责的部门，可以查封、扣押造成污染物排放的设施、设备。3、限制生产、停产整治第六十条企业事业单位和其他生产经营者超过污染物排放标准或者超过重点污染物排放总量控制指标排放污染物的，县级以上人民政府环境保护主管部门可以责令其采取限制生产、停产整治等措施；情节严重的，报经有批准权的人民政府批准，责令停业、关闭。4、移送拘留第六十三条企业事业单位和其他生产经营者有下列行为之一，尚不构成犯罪的，除依照有关法律法规规定予以处罚外，由县级以上人民政府环境保护主管部门或者其他有关部门将案件移送公安机关，对其直接负责的主管人员和其他直接责任人员，处十日以上十五日以下拘留；情节较轻的，处五日以上十日以下拘留：（一）建设项目未依法进行环境影响评价，被责令停止建设，拒不执行的；（二）违反法律规定，未取得排污许可证排放污染物，被责令停止排污，拒不执行的；（三）通过暗管、渗井、渗坑、灌注或者篡改、伪造监测数据，或者不正常运行防治污染设施等逃避监管的方式违法排放污染物的；（四）生产、使用国家明令禁止生产、使用的农药，被责令改正，拒不改正的。1、要点图2、适用范围第五条排污者有下列行为之一，受到罚款处罚，被责令改正,拒不改正的，依法作出罚款处罚决定的环境保护主管部门可以实施按日连续处罚：（一）超过国家或者地方规定的污染物排放标准，或者超过重点污染物排放总量控制指标排放污染物的；（二）通过暗管、渗井、渗坑、灌注或者篡改、伪造监测数据，或者不正常运行防治污染设施等逃避监管的方式排放污染物的；（三）排放法律、法规规定禁止排放的污染物的；（四）违法倾倒危险废物的；（五）其他违法排放污染物行为。第六条地方性法规可以根据环境保护的实际需要,增加按日连续处罚的违法行为的种类。3、流程图4、责令改正违法行为决定书（一）排污者的基本情况，包括名称或者姓名、营业执照号码或者居民身份证号码、组织机构代码、地址以及法定代表人或者主要负责人姓名等；（二）环境违法事实和证据；（三）违反法律、法规或者规章的具体条款和处理依据；（四）责令立即改正的具体内容；（五）拒不改正可能承担按日连续处罚的法律后果；（六）申请行政复议或者提起行政诉讼的途径和期限；（七）环境保护主管部门的名称、印章和决定日期。5、复查（一）暗访形式进行（二）相对人也可以主动申请，提供证明（三）拒不改正的认定：责令改正违法行为决定书送达后,环境保护主管部门复查发现仍在继续违法排放污染物的；拒绝、阻挠环境保护主管部门实施复查的。6、按日计罚处罚决定书（一）排污者的基本情况，包括名称或者姓名、营业执照号码或者居民身份证号码、组织机构代码、地址以及法定代表人或者主要负责人姓名等；（二）初次检查发现的环境违法行为及该行为的原处罚决定、拒不改正的违法事实和证据；（三）按日连续处罚的起止时间和依据；（四）按照按日连续处罚规则决定的罚款数额;（五）按日连续处罚的履行方式和期限；（六）申请行政复议或者提起行政诉讼的途径和期限；（七）环境保护主管部门名称、印章和决定日期。7、计罚方式（1）天数计算：[第十七条]按日连续处罚的计罚日数为责令改正违法行为决定书送达排污者之日的次日起，至环境保护主管部门复查发现违法排放污染物行为之日止。再次复查仍拒不改正的，计罚日数累计执行。（2）可重复使用：[第十八条]再次复查时违法排放污染物行为已经改正，环境保护主管部门在之后的检查中又发现排污者有本办法第五条规定的情形的，应当重新作出处罚决定，按日连续处罚的计罚周期重新起算。按日连续处罚次数不受限制。（3）金额计算：[第十九条]按日连续处罚每日的罚款数额，为原处罚决定书确定的罚款数额。按照按日连续处罚规则决定的罚款数额，为原处罚决定书确定的罚款数额乘以计罚日数。8、与其他责任形式的关系环境保护主管部门针对违法排放污染物行为实施按日连续处罚的，可以同时适用责令排污者限制生产、停产整治或者查封、扣押等措施；因采取上述措施使排污者停止违法排污行为的，不再实施按日连续处罚。9、案例2014年12月25日，环保局甲对企业A的违法行为实施了罚款10万元（不考虑送达），并责令其在2015年1月5日改正违法行为。2015年1月25日经过暗查，发现A拒不改正。问：1、甲可否对A按日计罚？为什么？2、如果可以，该怎么做？能罚多少？10、理论支撑（1）英美法模式对于持续的环境违法行为直接进行按日连续处罚；比如美国、加拿大和香港地区比如美国1970年的《清洁空气法》，其第113条（b）款规定：“环保局长针对下列情况，可对污染源的所有者或经营者、大的排污工厂或者固定的污染源的相关责任人处以暂时的或永久的禁令，或者经评估后对每项违规行为处以每天不超过$25，000的罚款，也可两者并罚……”（2）大陆法模式对于环境违法行为，不论是否持续，先作为“一次”进行处罚，并通知限期改正，届期仍未改正的，再按日连续处罚；比如法国、台湾地区比如台湾地区“水污染防治法”第40条规定：“事业或污水下水道系统排放废（污）水，违反第7条第1项或第8条规定者，处新台币6万元以上60万元以下罚锾，并通知限期改善，届期仍未完成改善者，按日连续处罚；情节重大者，得命其停工或停业；必要时，并得废止其排放许可证、简易排放许可文件或勒令歇业。”1、要点图11、要点图22、适用范围（一）违法排放、倾倒或者处置含传染病病原体的废物、危险废物、含重金属污染物或者持久性有机污染物等有毒物质或者其他有害物质的；（二）在饮用水水源一级保护区、自然保护区核心区违反法律法规规定排放、倾倒、处置污染物的；（三）违反法律法规规定排放、倾倒化工、制药、石化、印染、电镀、造纸、制革等工业污泥的；（四）通过暗管、渗井、渗坑、灌注或者篡改、伪造监测数据，或者不正常运行防治污染设施等逃避监管的方式违反法律法规规定排放污染物的；（五）较大、重大和特别重大突发环境事件发生后，未按照要求执行停产、停排措施，继续违反法律法规规定排放污染物的；（六）法律、法规规定的其他造成或者可能造成严重污染的违法排污行为。有前款第一项、第二项、第三项、第六项情形之一的，环境保护主管部门可以实施查封、扣押；已造成严重污染或者有前款第四项、第五项情形之一的，环境保护主管部门应当实施查封、扣押。3、对象第五条环境保护主管部门查封、扣押排污者造成污染物排放的设施、设备，应当符合有关法律的规定。不得重复查封、扣押排污者已被依法查封的设施、设备。对不易移动的或者有特殊存放要求的设施、设备，应当就地查封。查封时，可以在该设施、设备的控制装置等关键部件或者造成污染物排放所需供水、供电、供气等开关阀门张贴封条。4、例外第六条具备下列情形之一的排污者，造成或者可能造成严重污染的，环境保护主管部门应当按照有关环境保护法律法规予以处罚，可以不予实施查封、扣押：（一）城镇污水处理、垃圾处理、危险废物处置等公共设施的运营单位；（二）生产经营业务涉及基本民生、公共利益的；（三）实施查封、扣押可能影响生产安全的。5、流程图6、程序调查取证——审批——决定——执行——送达——解除（1）取证：证据包括现场检查笔录、调查询问笔录、环境监测报告、视听资料、证人证言和其他证明材料（2）审批：应当书面报经环境保护主管部门负责人批准；案情重大或者社会影响较大的，应当经环境保护主管部门案件审查委员会集体审议决定（情况紧急，需要当场实施查封、扣押的，应当在实施后二十四小时内补办批准手续。环境保护主管部门负责人认为不需要实施查封、扣押的，应当立即解除）（3）决定：应当制作查封、扣押决定书和清单（4）执行：（合法性）（一）由两名以上具有行政执法资格的环境行政执法人员实施，并出示执法身份证件；（二）通知排污者的负责人或者受委托人到场，当场告知实施查封、扣押的依据以及依法享有的权利、救济途径，并听取其陈述和申辩；（三）制作现场笔录，必要时可以进行现场拍摄。现场笔录的内容应当包括查封、扣押实施的起止时间和地点等；（四）当场清点并制作查封、扣押设施、设备清单，由排污者和环境保护主管部门分别收执。委托第三人保管的，应同时交第三人收执。执法人员可以对上述过程进行现场拍摄；（五）现场笔录和查封、扣押设施、设备清单由排污者和执法人员签名或者盖章；（六）张贴封条或者采取其他方式，明示环境保护主管部门已实施查封、扣押。（5）送达：应当当场交付排污者负责人或者受委托人签收。排污者负责人或者受委托人应当签名或者盖章，注明日期。（实施查封、扣押过程中，排污者负责人或者受委托人拒不到场或者拒绝签名、盖章的，环境行政执法人员应当予以注明，并可以邀请见证人到场，由见证人和环境行政执法人员签名或者盖章。）（6）期限：查封、扣押的期限不得超过三十日；情况复杂的，经本级环境保护主管部门负责人批准可以延长，但延长期限不得超过三十日。法律、法规另有规定的除外。延长查封、扣押的决定应当及时书面告知排污者，并说明理由。（7）费用和风险的承担第十六条对就地查封的设施、设备，排污者应当妥善保管，不得擅自损毁封条、变更查封状态或者启用已查封的设施、设备。对扣押的设施、设备，环境保护主管部门应当妥善保管，也可以委托第三人保管。扣押期间设施、设备的保管费用由环境保护主管部门承担。第十七条查封的设施、设备造成损失的，由排污者承担。扣押的设施、设备造成损失的，由环境保护主管部门承担；因受委托第三人原因造成损失的，委托的环境保护主管部门先行赔付后