浅论我国排污权交易机制的构建

浅论我国排污权交易机制的构建前言:排污权交易是近年来备受各国关注的一项旨在保护环境的经济政策，作为一种新的控制污染的市场手段比政府行政管制手段具有更大的优势，它将市场机制充分地运用于环境资源的配置，在总量控制的前提下，通过排污权的交易，实现低成本控制污染，结合我国目前的排污权交易实施的现状，讨论了我国排污权交易机制的构建对环境保护的意义及构建过程中存在的问题，提出了完善我国排污权交易机制的构想，为我国水资源保护工作拓宽了管理思路。关键词:排污权交易;总量控制;排污权;环境政策1概述排污权交易早在20世纪70年代由美国经济学家戴尔斯提出，并首先被美国国家环保局用于大气污染源及河流污染管理，逐步建立起以补偿、储存和容量节余等为核心内容的排污权交易政策体系，并取得了巨大的环境、经济和社会效益［1］。德国、日本、澳大利亚同样有类似成功的例子［2］。我国自1987年陆续在城市推行了排污许可证制度，1989年在排污许可证制度的基础上，结合黄浦江的治理，针对许可证制度的不足，对部分污染源尝试性地实行了排污交易政策，取得了一定的环境和经济效益［3］。实践经验表明，排污许可证制度虽然弥补了浓度控制的不足，但仍然没能充分调动企业的积极性。因此，应当逐步建立起适合我国国情的排污权交易机制，使环境管理适应我国社会主义市场经济，促进经济—环境持续协调发展。2排污权交易机制的实质及积极意义排污权交易机制是一种基于市场的环境政策。在这种政策条件下，环境管理部门根据环境质量目标，通过建立合法的污染物排放权即排污权，运用各种分配方式如公开竞价拍卖、定价出售或无偿分配等，运用市场交易机制使排污企业取得与其排放量相当的排污权，促使企业把被动治理变为主动治理的一种积极的环境经济政策。实施排污权交易政策的最大优点是治理效率高。通常情况下，排污权的初始分配不影响治理效率，因此环境管理部门不需要为企业规定治理责任，而由企业自主确定;环境管理部门所要做的是确定区域的环境质量目标，并根据这一目标制订出该区域的最大排放量。在排污权交易市场上，排污企业从其利益出发，自主决定其污染程度，从而买入或卖出排污权。排污权交易在环境管理部门监督管理下，各个持有排污许可指标的企业在有关的政策、法规约束下进行交易活动，这种交易活动的实质可归纳为3点［4］:（1）排污权交易是环境资源商品化的体现。排污权是排污企业向环境排放污染物的一种许可资格。由于环境是资源，环境容量也是一种资源（这里所指的环境容量是环境的纳污能力），它是有价值的。排污企业向环境排放污染物，实质上就是占用环境资源的一种行为。所以，排污权交易过程中被交易的对象就是环境资源，交易使环境资源商品化，交易活动的结果就是将全社会的环境资源重新配置。（2）排污权交易是排污许可制度的市场化形式。排污许可制度是国家环境管理部门依照法律、法规的有关规定向当事人颁发排污许可证，而使许可人获得以从事排污活动资格的制度。排污权交易这一污染控制措施要求不拥有许可证者（排污权者）不得排污，拥有许可证者不得违反规定排污，否则因违法而受到法律制裁。（3）排污权交易是环境总量控制的一种措施。排污权的发放量有一个限额，政府根据不同的环境状况制定某一环境排放总量，企业排污不得超出此量。由于只有采用总量控制才能有效地达到环境质量标准，所以排污权交易的实质就是采用市场机制来实现环境标准质量。为了遏制环境污染和生态破坏加剧的趋势，我国政府在“九五”、“十五”和“十一五”规划中，都提出了排污总量控制的总体目标。随着我国现有的污染物总量控制政策的深入实施，管理水平的不断提高，市场经济的日臻成熟和完善，以及环境保护和经济发展并重的新要求，经济手段在环境质量管理中的重要性得到越来越充分的认识，并将会在污染控制和环境质量管理中越来越发挥主导的作用。在我国环境保护管理中构建排污权交易机制，是将市场机制运用于环境资源的配置。与我国现行环保政策相比，排污权交易制度是污染物“总量控制”的有效措施，是将市场机制引入环境保护的一条重要途径［5］。这对于探讨和研究排污交易制度对于环境保护工作的作用，拓宽环境保护的管理思路，促进环境污染问题的解决，进一步推动我国正在实施的排污总量控制制度和浓度控制制度的实施，用市场经济的理论逐步解决我国环境污染问题都具有重要意义，将促进经济效益、社会效益和环境效益的有机统一。3我国在实施排污权交易机制中存在的问题我国具有实施排污权交易机制的良好基础，因为中国市场经济体制在不断完善，这为明确环境资源产权、促进环境产权制度的发育提供了宏观环境。中国制定的一系列有关总量控制、排污许可证、排污申报等方面的规章制度，为开展排污权交易奠定了基础;重点流域和区域长期积累的资料，为界定排污产权提供了实施保障;目前污染治理平均成本在行业、地区、所有制成分和规模间存在的显著差异性，为实施排污权交易制度提供了现实可能。但还存在下列主要问题。3.1污染物排放总量控制方面的问题实施排污权交易制度就是为了实现污染总量控制服务的。产值、速度和国民生产总值这些指标有时是通过自然资源的大规模破坏来实现的。发展中国家大多把实现经济增长放在压倒一切的重要位置而把环境保护往往放在第二位。中国正处于高速经济发展的时期，粗放型经济增长是导致环境迅速恶化的关键。回顾中国的环境恶化过程，可以看到粗放型经济增长与环境恶化的密切关系。如果各地的粗放型经济增长方式不从根本上改变，则经济规模的扩张会形成极为强大的压力，不但与环境保护、国土整治和农业争夺资金，而且要求突破污染物排放总量的限制。一旦发生这种情况，要么导致总量控制战略的失败，要么经济增长将受到压制。因此，在中国实施排污权交易制度，由粗放型经济增长引发的总量控制问题是个大问题，让排污权交易市场积极为总量控制服务。同时让排污权交易市场的运行与社会经济发展的战略、国家的发展战略高度一致［6，7］。3.2排污权的初始分配问题虽然科斯定理［8］已经说明，最有效率的环境资源利用方式与其产权的初始配置状态无关，但是排污权是一种财产权，分配排污权意味着财产利益的分配，所以为社会公平以及保持初始分配的高效性起见，排污权的初始分配就成为排污权交易的一个热点问题。根据美国等发达国家的实践，排污权的初始分配方式有3种，即拍卖、固定价格出售及免费分配，3种方式各有一定的理由和弊端［9］。根据污染者付费的原则，任何企业都不拥有排污权，所以最初的排污权都要通过有偿的方式从代表社会和公众的国家与政府手中取得，政府应当通过公开竞价、定价出售、奖励的方式进行排污权的初始分配。对于政府管理部门来说，拍卖并不涉及许多管理及交易费用的问题，但对企业来说，他们不仅要承受拍卖的价格，而且还要承受涉及有关信息的交易费用以及对生产的影响的风险等，这些成本加于整个企业，还会降低政策本身的吸引力。固定价格出售的方式与排污税收政策有相似的地方，但在实际操作中有较大的困难:①政府需要了解足够的信息以合理标价，这需要付出很大的管理费用并且操作困难;②政治阻力。企业以及一些利益集团会反对这种做法。应该说，不论公开拍卖还是固定价格出售，都是对环境污染外部性的内部化，是对市场价格扭曲的纠正，而且这种收入作为政府的收入，也是非常有益的。但是，排污权的首次有偿取得会给企业造成一定的经济压力，而且拍卖会有被大企业垄断的可能。另一方面，因为企业提供了就业，缴纳了税收，生产了产品，与这些社会责任相对应的企业应拥有排污权，初始排污权的分配应是无偿的。同时，这样做也可以减少实行排污权交易制度的阻力。但是，如果初始分配是无偿的，排污者就拥有了一定的缓冲机会，往往是工艺落后的或缺少污染治理设施的污染大户得到的排污权大，将来在排污权交易中受益也就多，而新建的工艺先进、环境与经济效益好的企业必须全额支付排污权使用费，这不符合市场经济下的公平原则。从我国目前的实际情况来看，由于各企业的承受能力不同，政府对排污权的分配方式全部采取无偿发放的方式，初始分配形式比较单一。从长远来看，这种分配方式不利于排污权交易市场的健康运行。在我国如何选择适当的排污权分配方式，并且保证初始分配的效率及公平，这也是一个当前及今后必须认真研究的难题［10］。3.3交易成本过高问题交易成本是影响排污权交易市场活跃程度的最敏感的变量。如果交易成本过大、程序过于复杂、时间过长，就会影响交易的效率，就可能形成新的成本效率均衡点、降低排污权交易的市场成交量、压抑排污权交易市场的供给与需求。中国粗放型经济增长的特征之一就是乡镇企业的蔓延，乡镇企业规模小、分布零散。因此，由于环境污染的特点，排污权交易制度在中国的实施不但会使排污权交易市场的基础信息寻求成本过高，而且管制者监测与执行成本过高。无视这一差别而以美国等国家的方式实施排污权交易制度，乡镇企业中搭便车现象将会泛滥，从而导致市场的无效。由于排污权交易是为了更好地利用环境资源，更好地为经济建设服务，为环境污染治理注入新的活力，交易双方进行交易直接动因是获取利益，交易毕竟是经济市场中，双方经济的选择，理性分析的结果，这就要求在交易中尽量减少交易本身的成本，减少交易成本和时间，交易不应因规范管理而复杂化、高成本，只有这样才能避免交易法规完备、管理有序而交易量少的情况发生［6，10］。3.4排污权交易不活跃问题排污权交易与一般的商品交易有着很大的区别，问题的实质在于排污权交易不像一般商品那样容易进行。在排污权交易市场中，虽然潜在的买卖关系在理论上是客观存在的，但实际上买卖双方之间却存在着很大的差距。对买方来说，当然非常希望以较低的价格获得排污许可证以实现正常生产或避免因超指标排放而受到罚款，因此其交易的期望较高;而对卖方来说，由于排污许可证是其企业难以估量的一笔资产，并且随着经济的发展和排污总量控制的削减，具有很大的增值的可能性，普遍具有惜售的心理。显然，在一般情况下，卖方并不十分迫切进行排污许可证的交易。这种买卖双方交易期望的差距自然会导致排污权交易市场的不活跃，甚至会导致排污权交易市场的失灵，从而根本无法进行交易活动。消除这种差异性，需要政府建立相关的激励机制，而目前在我国，有关这方面的措施、规定还没有出台。政府应加紧这方面的立法工作，以便促进排污权交易工作的开展［10］。3.5环境监管体制不健全问题从实践上来看，国外实施排污权交易体制，都建立了一套较完备的排污权交易监督管理体制。以美国为例，从交易参加者的确定、许可证的分配到许可证交易和许可证的审核，各环节都制定了一系列制度保障该政策的实施。就许可证审核环节而言，美国联邦环保局对交易体系参加单位每年进行一次许可证的审核和调整，检查各排污单位当年的子帐户中是否有足够的许可证用于污染物排放。而中国的监督管理机制还不健全，现有的管理制度如月报、年检、通报、企业自检等不能满足排污权交易对信息和监管的要求，排污者和政府管理部门之间存在严重的信息不对称问题。已经形成的初步的管理办法和管理体系有待上升为法律法规，并进一步细化使之具有可操作性［9，10］。3.6环境政策不完善问题目前，中国已形成以环境经济政策、环境技术政策、环境社会政策、环境行政政策、国际环境政策等5大政策为主的环境政策体系。回顾中国环境政策的制定、实施、效果，我们可以发现，中国的环境政策带有计划经济的色彩，因而存在一系列问题，如排污收费制度方面，中国的排污收费标准往往低于达到排放标准所需边际削减成本;环境法律制度的实施方面，监测工作不到位;预防和控制污染的对象主要是国有企业，而乡镇企业的飞速发展已成为主要的污染群体;国家某些政策常常是反环境计划的等。这些问题不解决不利于排污权的交易顺利进行［6］。4完善我国排污权交易机制的构想以排污权交易的基本理论与美国的排污权交易制度为认识基础，结合我国目前的排污权交易实施的现状，针对我国排污权交易存在的特征及诸多的问题，建议应做好以下几方面的工作，以推进并逐步完善该项制度［9～12］。（1）尽快建立与排污权交易制度相配套的法律法规。国家现行的大气污染防治法、水污染防治法等虽然提到了排污总量控制及排污许可证制度，但尚无配套的排污权交易制度。为了使排污权交易得到健康有序的发展，政