环境与资源保护法学__第四章环境保护法的基本制度

第四章环境保护法的基本制度•环境保护法的基本制度是指为了实现环境保护法的目的、任务，根据环境保护法的基本原则制定的调整某一类或某一方面的环境保护法律关系的法律规范的总称。•环境保护法的基本制度•一、环境影响评价制度•二、“三同时”制度•三、经济调控制度（排污收费、征收生态补偿费等）•四、许可证制度•五、限期治理制度•六、环境污染与破坏事故的报告及处理制度一、环境影响评价制度1、环境影响评价制度的概念•环境影响评价概念（有广义和狭义两种）•狭义的概念是指在一定区域内进行开发建设活动，事先对拟建项目可能对周围环境造成的影响进行调查、预测和评定，并提出防治对策，为项目决策提供科学依据（在环境影响评价法施行之前，我国的环境影响评价主要涉及建设项目层次）。•广义的概念指进行某项重大活动（如经济发展政策、规划，重大经济开发计划）之前，事先对该项活动可能给环境带来的影响进行评价。环境影响评价法第二条规定：是指对规划和建设项目实施后可能造成的环境影响进行分析、预测和评估，提出预防或者减轻不良环境影响的对策和措施，进行跟踪监测的方法与制度。环境影响评价的特点：•⑴预测性•环境影响评价和环境质量现状评价不同。–后者是指通过环境调查和监测，对一定区域的环境质量现状进行评定；–而环境影响评价是指对拟建项目可能对环境造成什么影响进行预测和评价。•⑵客观性•进行必要的环境监测，然后作出科学的预测和评价。•⑶综合性•涉及到多种学科；需要由持有《建设项目环境影响评价证书》的设计、科研等单位互相协作，共同完成评价任务。•环境影响评价制度•是指有关环境影响评价的范围、内容、编（填）报和审批环境影响报告书（表）的程序等方面所作的规定的总称*2、环境影响评价制度的意义•⑴是贯彻“预防为主”方针,实现经济效益和环境效益相统一的重要手段。•实践证明，单纯的末端治理是不可能从根本上扭转环境质量下降局面的。•⑵可以为确定某一地区的发展方向和规模提供科学依据。•通过环境影响评价,可弄清该地区的环境现状,及开发建设活动对环境可能产生影响的范围和程度。•⑶是加强建设项目环境管理的重要内容。•将建设项目的环境管理纳入建设项目管理的轨道。从而有效地防止新污染源的产生*3、环境影响评价制度的建立和发展•最早是由美国的柯德威乐教授提出的。•1969年美国《国家环境政策法》把它作为联邦政府在环境管理中必须遵循的一项制度。•以后，瑞典、澳大利亚、法国、新西兰、日本、泰国等国家，也都建立起了这项制度。我国环境影响评价制度的建立和发展•1979年《环境保护法》对这项制度作了原则性的规定，•1981年《基本建设项目环境保护管理办法》规定了环境影响评价的基本内容和程序。(计委、建委、经委、国务院环保领导小组)•1986年修改颁布《建设项目环境保护管理办法》(国务院环保委、计委、经委)•1989年《环境保护法》作出建设项目的环境影响报告书，必须对建设项目产生的污染和对环境的影响作出评价的规定。•1989年《建设项目环境影响评价证书管理办法》对申领《评价证书》的条件和程序、职责、考核及罚则作了规定。•1998年11月29日国务院颁布《建设项目环境保护管理条例》对评价范围、内容、程序、法律责任等作了修改、补充和更具体的规定。从而确立了完整的环境影响评价制度。•1999年3月30日环保总局颁布《建设项目环境影响评价资格证书管理办法》•2002年10月28日《环境影响评价法》通过，2003年9月1日起施行。4、环境影响评价制度的法律规定⑴环境影响评价制度的适用范围•规划的环境影响评价•环境影响评价法将规划纳入环境影响评价的范围，并将规划的环境影响评价规定为编制机关的法定任务，可以促使规划编制机关站在可持续发展的高度，正确对待经济发展和环境保护的关系问题。•在环境影响评价法中，把土地利用的有关规划，区域、流域、海域的建设、开发利用规划，工业、农业、畜牧业、林业、能源、水利、交通、城市建设、旅游、自然资源开发等一系列规划纳入环境影响评价范围，并相应规定了必要的程序和法律责任。其中将规划分为综合规划和专项规划。对于综合规划以及指导性的专项规划，在编制规划时应编写该规划有关环境影响的篇章或者说明（实施后对环境影响较大的，用“篇章”的形式，对环境影响较小的用“说明”或者“专项说明”的形式）；对于非指导性的专项规划，应该编写环境影响报告书。•其中规划的环境影响评价报告书包括三个方面的内容：-实施该规划对环境可能造成影响的分析、预测和评估；-预防或者减轻不良环境影响的对策和措施；-环境影响评价结论。规划环境影响评价的组织者和具体评价者•组织编制规划者负责组织对规划进行环境影响评价。规划环境影响评价的具体评价者既可以是组织编制该规划的政府或者政府部门，也可以是其委托的单位或者专家组。评价工作的成果是关于规划的环境影响评价报告书或者关于环境影响的篇章或者说明。规划环境影响评价的程序•对规划进行环境影响评价，应当在规划形成初步方案，至上报审批之前进行。•评价成果由规划环境影响评价的组织者负责审定和上报。•其审批机关同为负责规划草案的审批机关。•建设项目的环境影响评价•建设项目对环境有较大影响的，都必须执行环境影响报告书的审批制度，进行全面、详细的评价。•建设项目对环境可能造成轻度影响，应当编制环境影响报告表，分析影响或专项评价；•建设项目对环境影响很小的，不需进行环境影响评价，应当填报环境影响登记表。这表明，并不是所有的新建企业都要进行环境影响评价，而要看它对环境的影响程度的大小。⑵环境影响评价的内容•规划有关环境影响的篇章或者说明•应当对规划实施后可能造成的环境影响作出分析、预测和评估，提出预防或者减轻不良环境影响的对策和措施•专项规划(非指导性）的环境影响报告书的内容：•实施该规划对环境可能造成影响的分析、预测和评估；•预防或者减轻不良环境影响的对策和措施；•环境影响评价的结论。•建设项目的环境影响评价的内容：•①建设项目概况。•②建设项目周围地区的环境状况调查。•③建设项目对周围地区的环境近期和远期影响分析和预测•④环境保护措施及经济、技术论证；•⑤环境影响评价经济损益分析。•⑥环境监测制度建议。•⑦结论*⑶编报、审批环境影响报告书（表）的程序规划环评与建设项目环评比较•环评的时间不同。规划环评是在编制过程中进行的。对于建设项目的环评是在建设项目的可行性阶段完成的。并且对规划环评必须要有公众参与（专项规划的编制机关对可能造成不良环境影响并直接涉及公众环境权益的规划，应当在该规划草案报送审批前，举行论证会、听证会，或者采取其他形式，征求有关单位、专家和公众对环境影响报告书草案的意见。但是，国家规定需要保密的情形除外。建设项目流程：可行性研究→立项→初步设计→总体设计→获批准后将进入实施阶段如果是企业的自主行为，也必须在项目施工之前完成。•法律形式不同规划环评只有一种即环境影响评价报告书；建设项目环境影响评价成果包括环境影响报告书和环境影响报告表；•内容和要求不同(环评法中明确地引入了公众参与）公众参与是规划环评的必经程序（除国家规定需要保密的情形外）。对环境可能造成重大影响、应当编制环境影响报告书的建设项目，建设单位应当在报批建设项目环境影响报告书前，举行论证会、听证会，或者采取其他形式，征求有关单位、专家和公众的意见。）。⑷《建设项目环境影响评价证书》的管理•国家对从事环境影响评价的单位实行资格审查制度。•一切从事建设项目环境影响评价的单位，应当申请领取《评价证书》，凭证开展建设项目环境影响评价工作。•《评价证书》设甲级、乙级两种。•《评价证书》由国家环保局和省级人民政府环保行政主管部门，按照各自职责审查核发并实行监督和管理*环保总局通报北京大学环评机构违规处理情况采取四项措施推动环评行业诚信建设•国家环保总局环境影响评价司负责人今日通报，依据《建设项目环境影响评价资格证书管理办法》的有关规定，责令北京大学环境影响评价室进行三个月限期整改。他表示，国家环保总局将认真落实十六届五中全会精神，采取有效措施，进一步加大对环评行业的管理力度。•这位负责人说，根据北京市环保局的调查，北京大学环境影响评价室2005年编制的《自由小镇住宅小区项目环境影响报告书》、《宝山新村二期项目环境影响报告表》和《北京市大兴区兴达中学二期工程环境影响报告表》等环境影响评价文件存在选用标准、引用资料错误，项目选址周边污染源及规划情况调查不全，建设项目情况或环境现状描述失实，未对清洁能源使用进行可靠性分析等问题。•他指出，尽管环保总局三令五申，近期发现仍有部分环境影响评价机构工作责任心不强、工作质量不高，特别是在一些中小建设项目环境影响评价文件中问题较多，为此，环保总局将采取四项措施，大力推动环境影响评价行业诚信建设，提倡有序的行业风气，禁止环境影响评价业务活动中的各种违规行为：•一是坚决淘汰工作不负责任的机构。根据2005年颁布的《建设项目环境影响评价资质管理办法》（总局令第26号），通过申报、核实、抽查等方式，坚决淘汰不符合要求、工作不负责任的机构。2006年底前，国家环保总局将组织完成全国甲级评价机构的全面整顿和证书重新核发；2007年底前，将组织完成乙级评价机构的全面整顿和证书重新核发。•二是严把市场准入关。自2006年1月1日起，对各类建设项目环境影响评价资质申请（包括新申请、增项、晋级、改制等）一律按照《建设项目环境影响评价资质管理办法》进行严格审查，把好市场准入关，防止技术能力差、整体实力弱的机构采取买证、借证、借人等不正当手段取得资质，扰乱市场秩序。•三是建立环境影响评价机构信用档案，记录并公布环境影响评价机构受投诉举报、处理处罚、日常考核和业绩等情况。•四是举办环境影响评价机构主要负责人培训班，提高各机构管理层的业务素质、政策水平和对环境影响评价责任的重视程度。•他介绍说，今年和明年初，国家环保总局将出台《建设项目环境影响评价、评估、验收及审批行为准则与督察办法》，规范建设项目环保管理工作。环保总局将对全国环评单位进行整顿，对片面追求经济效益，置国家法律法规于不顾，放松质量管理甚至没有任何质量保证的环评单位，继续予以通报批评，直至吊销职业资格。•《环境影响评价法》是近十年来我国环境立法最为重大的进展，是对环境影响评价制度的发展和完善。但是，我们必须看到它尚有不完善之处，如对政策的环评、决策者的法律责任、生态脆弱区的保护以及公众意见的公告等方面没有作出规定。光有良法无用，法律重在实施。环境影响评价法的实施可以说是一项十分具有挑战性的任务，它要求改变政府拟定规划的常规方式和程序，确立起更加公开民主的决策方式和程序。实施中出现的各种阻力与问题，还有待在实践中不断发现，不断总结、及时解决。二、“三同时”制度1、“三同时”制度的概念•是指对环境有影响的一切基本建设项目、技术改造项目、区域开发建设项目和外商投资建设项目，其中防治污染和生态破坏的设施，必须与主体工程同时设计、同时施工、同时投产使用的制度*2、“三同时”制度的意义•是加强建设项目环境管理的重要手段。•环境影响评价制度是项目决策阶段的环境管理，而“三同时”制度是项目实施阶段的环境管理，•是防止产生新的环境污染和生态破坏的主要保证。•是防止环境质量继续恶化的一种有效措施*3、“三同时”制度的建立和发展•“三同时”制度，是我国环保工作的一项创举•1972年，国务院批转的《国家计委，国家建委关于官厅水库污染情况和解决意见的报告》中，首次提出”工厂建设和三废利用工程要同时设计、同时施工、同时投产”的要求。•1979年颁布的《环境保护法》•“建设项目中防治污染的设施，必须与主体工程同时设计、同时施工、同时投产使用。防治污染的设施必须经原审批环境影响报告书的环保行政主管部门验收合格后，该建设项目方可投入生产或者使用。防治污染的设施不得擅自拆除或者闲置，确有必要拆除或者闲置的，必须征得所在地的环境保护行政主管部门同意。”*“三同时”制度的发展(续)•1984年，国务院发布的《关于环境保护工作的决定》中，把“三同时”制度的适用范围扩大到可能对环境造成污染和破坏的一切工程建设项目和自然开