第八讲公共部门绩效管理

“如果不评价，你就无法管理”西安：绿领巾山东：罚款包头：红校服慈溪：脱裤跑78%的高中教师:最大的压力是来升学率，教育部：要求各地深入推进义务教育学校教师绩效考核工作，不得把升学率作为考核指标。高校教师：教学&科研横向：范围广阔，官员疲于奔命，失去原本工作重心。身心状况每况愈下。纵向：上级不愿意放权，定出不合理的指标向更上级邀功，而压力则层层往下转移，权责不对称。突发事件，被问责，瞒报、造假、贿赂条线冲突：上面千条线，下边一根针——计划生育、社会综治、党风党纪和信访工作、安全生产、节能减排、食品安全重要吧，环境保护、招商引资从根本上消除泛滥的“一票否决”,加强制度建设、建立起科学的绩效考核体制是根本。这就需要各个地方制定科学合理的行政目标和考核指标,完善考核体系和操作细则,严肃纪律、强化监督,下决心“否决”无用的“一票否决”,避免形式主义,最终让基层干部能全身心地投入到干事创业中去。1、传统行政模式下效率取向的困境行政效率是评价行政系统的主要标准行政效率主要来自于组织内官僚制自身的运行，认为官僚制度的特征可以使行政系统“自动”的提高效率对效率的判断不是基于行为的结果，而是基于对行政程序的遵守程度如何；行政效率的体现不是基于对结果的衡量和评估，而是基于程序是否符合既定的行为要求2、80年代以来的政府改革呼吁绩效取向理论的影响：新公共管理、新公共服务落实科学发展观和建设和谐社会的需要3、当代中国强化绩效管理与评估的意义促进效能型政府的建设推动透明型政府的建设强化责任型政府的建设契合服务型政府的建设近年来，山东省不断完善考核监督机制，增强考核实效，把考核制度真正作为激励、引导公务员解放思想、干事创业的有效手段。考核制度的实施，极大地促进了山东省公务员队伍建设，取得了明显成效。一套以能力与业绩为导向、适合各类各级机关特点的公务员考核评价指标体系初步形成。2003年，山东省政府出台了《山东省政府部门行政效能考核评价暂行办法》，2004年省政府印发了《山东省人民政府关于加强行政行为考核激励公务员干事创业的意见》，2005年，省厅出台了《关于引入社会评价机制进一步完善公务员行政行为考核工作的通知》，确定在公务员年度考核中引入社会评价机制，实行社会评议结果与部门年度考核优秀等次比例挂钩的办法。山东省不断拓宽考核结果使用范围，加大考核结果使用力度。考核结果与职务晋升挂钩；在竞争上岗时，适当加分；考核结果与表彰奖励挂钩；考核结果与福利待遇挂钩；优秀等次人员优先提供培训、学习、疗养的机会。据介绍，为确保考核工作的公正性，山东省不断完善考核监督机制，各市考核工作不断探索出新。青岛将企业中实行的绩效管理方法引入公务员考核工作中，推出了在全国具有较大反响的公务员绩效目标考核模式；济南、枣庄建立了目标责任制考核；威海出台了平时考核办法。据了解，通过公务员考核制度的实施，有力地促进了全省政府职能转变，广大公务员的精神面貌、服务意识、工作作风和行政效率等都有了很大转变和提高，受到了群众和社会各界的好评。据了解，青岛市2005年一季度市民对公务员效能问题的投诉量比往年同期下降83.3%。省纪委行政效能投诉中心提供的数据显示，2003年至2005年市民对公务员的投诉数量呈大幅度下降。（一）国外的背景上世纪70年代末基于对官僚体制的批判，从撒切尔政府开始到克林顿政府推向高潮的公共行政改革运动，提出了新的政府治理模式（即新公共管理）。其核心内容就是绩效管理和绩效评估。政治家政府官僚制政府企业家政府电子化政府英国的雷纳评审：1979年刚上台的撒切尔任命私营企业的总裁雷纳爵士为效率顾问，并在内阁办公厅设立了一个效率小组，负责行政改革的调查研究和推动工作，随即开展了著名的雷纳评审。雷纳评审中发现的问题：美国重塑政府运动：机构：“国家绩效评估委员会”;法律：《政府绩效与结果法》；纲领性文件：《从繁文缛节到结果：创造更高成效更低成本的政府》。1、掌舵而不是划桨：放松规制、非国有化、民营化2、授权而不是服务：授权一线、多中心治理、公私合作3、从垄断到竞争：公共服务多元化、授权经营、业务外包、竞争招标4、从规章到使命：精简、竞争、效能5、从投入到结果：结果导向、绩效管理6、从官僚到顾客：顾客导向、顾客选择权、用户中心7、从浪费到收益：讲究收益8、事先预防而不是事后治疗9、从集权到分权：参与、协作、扁平化10、市场导向：通过市场力量进行变革奥斯本、盖布勒：用企业家精神改革政府国会发现的三大问题：指出浪费和效益低下，破坏了政府的共信力，消弱了政府的服务力。公众民意测试显示：美国人认为平均每1元的联邦收入中就有42美分被浪费了。缺乏绩效管理，联邦政府管理者无法进行成果和效率改进;缺乏绩效管理，国会的政策制定存在严重缺陷。（二）我国政府绩效管理的背景我国自改革开放以来，一直重视政府绩效问题。早在1980年，邓小平在关于《党和国家领导制度的改革》的讲话中就尖锐地指出了官僚主义所带来的机构臃肿、办事拖拉、不讲效率等弊端。1988年以后的历次政府改革，都把“精简、统一、效能”确立为改革的基本原则之一。党的十六大报告中明确提出我国要深化改革，形成行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效的行政管理体制，并提出建立科学的考核评价机制。“改进管理方式”、“提高行政效率”、“降低行政成本”等，成为这次改革的重要内容。•万人评议活动•河北省干部量化考核•福建厦门思明区绩效考核•政府绩效指标体系研究：33个绩效指标•广东省政府按照全省地区发展分类设定的地级市绩效指标•江苏省推动公务员绩效考核•上海杨浦区推动网上百姓评选重大项目和为民办实事项目•上海静安区推动领导干部综合考评•烟台推出“承诺制”•系统化的推进政府整体绩效管理：如深圳市、青岛市•。。。。改革开放后我国地方政府绩效评估模式演化:(1)以岗位责任制和目标管理责任制为主要内容的绩效评估;(2)地方人大对其选举和任命的领导干部的考核评估;(山西、浙江）(3)以社会服务承诺制为主要内容的绩效评估;（山东烟台）(4)以效能监察为主要内容的绩效评估;（监察部）(5)以效能建设为主要内容的绩效评估;（福建漳州）（6）以地方政府领导班子实绩效考核为主要内容的绩效评估；（中组部）（7）以公共支出绩效考评为主要内容的绩效评估；（教科文卫部门）（8）以提高公民满意度为主要内容的绩效评估；（北京、上海、大连、珠海、南京等）（9）引入通用模型进行的绩效评估。（哈尔滨铁路局、厦门）当前：如何构建体现科学发展观要求的绩效管理新模式，提升政府绩效，也就成了我国各级政府改革中的重点和难点问题，更是当前和今后我国公共管理始终追求的主要目标。“要抓紧制定行政管理体制改革总体方案，着力转变职能、理顺关系、优化结构、提高效能，形成权责一致、分工合理、决策科学、执行顺畅、监督有力的行政管理体制。”“规范干部任用提名制度，完善体现科学发展观和正确政绩观要求的干部考核评价体系。”——党的十七大《报告》“推行政府绩效管理和行政问责制度。建立科学合理的政府绩效评估指标体系和评估机制。健全以行政首长为重点的行政问责制度，明确问责范围，规范问责程序，加大责任追究力度，提高政府执行力和公信力。”————党的十七届二中全会《报告》组织文化组织结构工作分析计划招聘选拔录用薪酬福利解雇退休职位变动工作评价培训开发绩效管理1、绩效与效率效率侧重内部管理机制,绩效还关注它与社会、公民的关系；效率重速度、数量，绩效还重质量；效率是经济学概念，绩效是经济、政治、伦理学概念；效率依靠刚性的制度，绩效还要考虑心理、文化等柔性因素。资源稀缺前提下，对效率亘古不变的追求：可持续发展与经济效益◦在相当长一段时间内，成本－收益分析一直作为企业能否生存发展的重要衡量标准。如泰勒的“科学管理法”、法约尔的“管理五要素”、梅奥的“工人心理研究”等。所有这些20世纪早期的研究都反映了企业管理者对效率的追求。泰勒研究的主要目的即是通过设置科学管理原则，最大限度地提高工人效率。比如对工人操作的每个动作进行研究，总结如何减少附加动作，以实现效率最大化。著名的吉尔布雷思“砌砖实验”就总结了砌砖的18个动作，通过研究证明可以使之压缩到5个或2个动作。开发人和利用人◦20世纪中期以后，随着“社会人”思想的提出和“激励理论”的完善，企业管理开始逐渐注重开发人和利用人。如马斯洛的“人类动机理论”、赫茨伯格的“双因素激励理论”、麦格雷戈“企业中人的一面”等。◦社会人理论和激励理论的发展，打破了过去过于注重生产效率的观念，开始重视企业人在提高生产效益方面的作用，并以激励为核心主张通过适当激励提高员工的工作积极性和工作满意感，从而提高生产效率。绩效◦20世纪末期以及进入21世纪后，企业竞争的市场环境发生了巨大变化，全球市场的形成、竞争的激烈以及对创新的需求，使企业意识到单纯地追求生产效率已不能在激烈的市场竞争中立足。◦绩效观念就适应复杂的市场竞争需求而产生。从效率、效益到绩效反映了企业管理理念的发展变化过程。只强调效率会出问题：偏向投入而忽视效果形式主义忽视活动的价值会陷入马基雅弗利主义管理中的内部取向绩效是一个多维结构经济：包括成本投入的比例；行政开支和业务开支的比例；资源浪费效率：包括技术效率和配置效率效益：包括产出的质量、活动的社会效果、公民满意度公平：机会公平、结果公平。公共部门是弱势群体的最后依靠•绩效（performance），即：•能够反映工作状况全面系统真实国家地区组织项目个人员工绩效部门绩效组织绩效制定组织人力资源规划合理准确地任用员工为其他人力资源管理环节提供依据薪酬、培训等建立组织激励制度促使部门工作更有成效提高组织的核心竞争力绩效管理组织绩效的内涵成本——投入——产出——效果经济性效率性效益性绩效计划绩效实施绩效评估绩效反馈绩效管理政府绩效管理：政府绩效管理就是运用科学的方法、标准和程序，对政府机关的业绩、成就和实际工作作出尽可能准确的评价，并在此基础上对政府绩效进行改善和提高的过程.一般包括绩效计划、绩效实施、绩效考核、绩效反馈等环节绩效不断提升绩效评估≠绩效管理什么是绩效管理?绩效管理是一个持续沟通的改进过程绩效战略绩效计划行动发展绩效评价绩效执行（辅导、激励）结果使用（二）政府绩效管理的特点1、政府绩效管理是以结果为本和改进提高的管理。2、政府绩效管理是以人为本，以激励为导向的管理。3、政府绩效管理是一个国际公认的难题。政府绩效评估：（1）目标的多元性；（2）产出的特殊性；（政府产出具有无形性、具有间接性）（3）劳动的密集性；（4）评估标准指标的难确定性；（5）评估信息的稀缺性；（6）文化背景的交叉性；（7）认知效应的偏差性。绩效评估的功能--评价公共政策效果；提供决策信息依据；支撑监督控制机制；促进激励和学习；实现资源优化配置公共部门绩效评估面临的困难--客观方面：目标多元;产品形态特殊;垄断性--主观方面：绩效悖论——干的越多越吃亏公平原则奖惩结合原则严格原则单头考评的原则反馈原则结果公开原则原则45谁考考谁考什么怎么考结果使用考核主体多个评价主体多角度、多层次考核对象根据考核对象的职能及工作目标合理分类考核内容总体目标的分解；职能工作的落实。考核方式平时考核与年度考核结合；定性考核与定量考核结合；信息化辅助实施。考核结果的使用结果公布与个别反馈；激励制度配套实施；干部考核参考依据。（一）为什么评估—明确评估目的战略执行人事决策管理改进绩效评估内/外部环境分析使命（mission）和原则（principles）•情形清单•环境审视•寻找标杆•陈述组织意图•确立核心价值愿景（vision）•组织未来蓝图目的（goals）和目标（objectiveness）行动计划（actionplans）•确立总目的•可衡量的目标•整合资源•确立具体工作计划绩效测量（performancemeasures）监控和跟踪•建立监控系统•收集和汇总管理信息•确保责任落实•