论土地使用权到期后其上房屋所有权的归属(李显冬)

1论土地使用权到期后其上房屋所有权的归属李显冬中国政法大学教授上传时间:2006-8-22【内容提要】我国的经济体制决定了土地的所有权归国家所有。由于现行法对于出让土地使用权规定了较短的期限，客观上会造成其与地上建筑物所有权的恒久性之间的冲突。而国家所有权优位等理念使得我国现行立法以“无偿收归”国有的方法解决这一冲突，这很不利于公民财产权的保护。本文从传统“越界建筑权”及“主权利与从权利”的理论出发，提出了建立“法定续约权制度”以解决这一矛盾。【关键词】土地使用权/地上建筑物/法定续约权一、问题的提出在我国，由于城市的土地所有权均为国家所有，因此形成了一种区别于私有制国家的特殊的土地使用权制度。法人、自然人以支付出让金的形式来获得城市土地使用权并将其用于经营活动，就是要在土地上修建各种建筑物，不过在我国，土地使用权不像传统的地上权那样是没有期限的。我国《城镇国有土地使用权出让和转让暂行规定》第12条明文规定：“土地使用权出让最高年限按下列用途确定：居住用地70年。工业用地50年；教育、科技、文化、卫生、体育用地50年；商业旅游、娱乐用地40年；综合或其他用地50年。”由于现代钢筋混凝土结构的房屋一般均可使用到百年以上，所以在土地使用权到期，而原土地使用权人又不能继续获得该项土地的使用权的时候，其上的建筑物在我国这种严格的“房地归属一体化”的原则下，就必须确定究竟应当依何种规则来解决其权属的问题。特别是在土地出让制度确立20多年后的今天，部分早期出让的国有土地使用权业已面临到期问题，为保护经济秩序的稳定，明晰现有土地使用权人对该土地上建筑物的权属，自然就成为无法回避，且亟待解决的现实问题。二、房屋所有权的恒久性与土地使用权有限性之间的冲突由于财产所有权以永续存在为其基本法律特征。因此，房屋所有权的无期限性与土地使用权有限期性两者的冲突就势所难免，就此种矛盾，我国《城镇国有土地使用权出让和转让暂行规定》第47条明确规定了“土地使用权及地上建筑物、其他附着物由国家无偿取得”的处理原则。其自公布以来，一直备受批评。但更需考察的则应是此种制度之所以产生的根源及法律依据。（一）各国就房屋与土地使用权关系的法律规定各有不同大陆法系自罗马法以来就有“附着于土地之物而属土地”的法谚[1]，其肯定地上物对土地所有权的附合，进而否认了地上物所有权的独立性。但就现代的相关立法例而言，对此主要有三种模式：1.否认建筑物可独立成为所有权的客体以德国为代表的模式继受了罗马法的理念，否认建筑物可独立成为所有权的客体。《德国民法典》第94条第1项即规定：定着于土地之物，特别是建筑物及与土地尚未分离的土地出产物，为土地的构成部分。不过其并非是绝对的，立法又相应设定了地上权以阻止地上物对土地所有权的附合，确保地上权人可以就在他人土地上所有的建筑物行使自己的权利。22.肯定土地与其地上定着物各为独立的部分可归属不同主体以日本为代表的第二种模式，是肯定土地与其地上定着物各为独立的部分，从而可分别归属于不同的主体。其认为土地和定着物都是独立的不动产，定着物可以独立于土地而存在，并不是附合于土地的财产。3.相对肯定地上定着物权利的独立性我国台湾地区的现行立法即采此种模式。其民法第66条规定：依其构造可以独立登记的建筑物，以及依据某种他物权（如：地上权、永佃权、租赁权）而附着于他人土地上的建筑物或其他定着物，为独立的不动产。综上所述，各国的立法趋势是，由于建筑物自身价值的增加，罗马法所确立的地上物附合于土地的原则已不再适应社会现实经济的需求，而肯定建筑物的独立性已成为发展的趋势。德国模式虽不承认建筑物所有权的独立性却以地上权来作为其补充；日本模式中二者所有权可归属于不同主体。但无论各国采何种模式，事实上都能较明确地界定土地与地上物的所有权归属问题。（二）我国的权属一体化的模式凸显土地所有权人优位的价值取向由于我国土地所有权只能归国家和集体所有，只可由集体向国家单向移转。这即决定了我国只能对土地使用权与其地上定着物的关系作出特殊的规定。至于究竟应如何来解决两者的关系，我国学者却一直有着不同看法。王利明教授认为：“我国现行立法主要采纳了土地和建筑物不分离的观点”，“我国的法律是将土地和房屋视为一个整体对待的。”[2]而其他部分学者则认为，我国现行法是将土地和建筑物分别作为独立的财产的[3]。应当认为，我国目前立法中对土地和建筑物的权利采用的是权利独立的办法，不过其并不完全等同于日本法上的可分别独立转让的制度。这意味着在我国，建筑物与土地可为不同主体所有，但是须采用土地使用权与建筑物所有权的一体化的原则，也就是两个权利虽为独立但却必须归属同一主体。建设部1990年12月31日颁布实施的《城市房屋产权产籍管理暂行办法》第3条明文规定：“城市房屋的产权与房屋占用地的使用权实行权利人一致的原则，除法律法规另有规定的外，不得分离。”其23条规定：土地使用权转让时，其地上建筑物，其他附着物所有权随之转让。《城市房地产管理法》第31条规定：房地产转让、抵押时，房屋所有权和该房屋占有范围内的土地和使用权同时转让和抵押。此种源于土地有偿出让制的房屋与土地使用权权属一体化的制度，从其建立时起，就立足于土地所有人优位的价值定位之上。在当时改革开放，倡导国家所有权与企业经营权“两权分离”的理念下，有偿使用被理解为了对国家所有权的一般对价，自然就使土地使用权制度主要是为土地所有人利益而制定，从而呈现为出土地所有人优位的各种具体制度。（三）我国的土地所有人优位的制度设计与经济体制紧密相连建国之初，我国的建设用土地均由国家划拨无偿使用，直到1987年始，土地使用权制度才发生了根本性的变化，即在商业性用地的范围内，不论用地人属何种经济性质，也不论他是本国人还是外国人，一律得按照市场价格征收土地使用费。依这种有偿方式产生的土地使用权，与其他各种土地使用权的根本区别就在于：它是一种典型的根据民法上的物权设立行为来创设的独立物权形式[4]。其与民法传统的地上权制度的设计相反，不是为限制土地3所有权而设，使地上权人处于优位状态；而是使土地所有人居于了最优的位置。[5]而且其也不同于英美法在此问题上的价值定位。台湾学者给地上权的定义是：“地上权者，谓以在他人土地上有建筑物或其他工作物或竹木为目的，而使用其土地权”。[6]目前地上权的概念通常都是在此种意义上来使用的。地上权制度源于古罗马，其承认土地使用人只要支付地租给土地所有人，即可对该土地上的房屋取得几乎与所有人相同的权利，以此用以矫正罗马法上的“地上物属于土地”之原则所带来的不公。“此项观念，其后为德、瑞民法所采行，均有相类地上权制度之规定”[7]。而德国则因其最初只在民法典中规定过于简单，不能适应经济发展的需要，后来又另行制定了地上权条例。故从其产生及发展的过程中可看出，地上权制度始终都是立足于对地上权人利益的保护，而并非土地所有人。正如谢在全先生所言：“地上权之立法，具有二大特质，其一为增强地上权人之保护。……其二为融通性之促进……”。[8]英美法包括是日尔曼法，对于土地使用权的相关法律制度的建立却非如此，其土地使用权制度虽是从土地公有的基础上建立的，但并未确定所有人优位的价值取向。这主要是由于在古日尔曼法中，并无所有权与他物权的区分，因为失去了个人所有权这一前提，古日曼人便无法形成个人将土地整体让渡给他人的实际情形，而只能从具体的占有和利用等事实关系出发，承认各种权利的独立性，因而各种权利也就均有着同样的效力，只不过其权利的内容有所差别而已。[9]这样在事实上就形成了大陆法系国家虽确立了以所有权为核心，但却可以通过设定地上权来限制所有权，从而解决土地与地上物的权属问题；而英美国家则以承认各种权利的独立性，让各种权利均具有同样的效力来避免这种矛盾的产生。我国由于继受了大陆法系所有权核心性的理念，自然在土地公有制度基础上会形成土地所有人优位的理念。相应的制度设计总是与当时的经济制度紧密相连。既然城市土地所有人只能是国家，国家享有的所有权自然要高于个人享有的他物权。再加上在土地使用权出让合同中，本应当作为平等民事主体当事人一方的国家，总是以行政管理者的身份来出现。在地方，往往土地管理部门既是土地行政管理部门，又是所有人的代表者，这种不平等的地位，往往会使所有者可能会因自己的利益而惘顾相对人的利益。土地出让期限的短期性正是这一价值判断的必然反映：由于土地使用权出让费用与地方财政挂钩，根据《国务院关于加强国有土地使用权有偿出让收入管理的通知》规定：土地使用权有偿出让收入40％上交中央财政，60％留归地方财政，这有意无意也为土地使用权到期后原土地使用权人续约设置了障碍，使原属一体的土地权利与建筑物权利出现分化。而本着维持一体化的原则，国家出于所有人优位的考虑，自然作出了《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》40条所规定的要由国家“无偿取得”的规定，牺牲的是合同相对人的利益。但无论是从法律依据看，还是考察价值理念，其均值得商榷。三、建立我国出让土地法定展期制度的合理性及其分析与思考既然我国现有立法对于土地使用权的期限性规定必然带来的与房屋所有权的恒久性之间的冲突，只是简单地将房屋收归国有，就使此规定本身包含了极大的不合理性。（一）有违公平，难以定分止争4房屋所有权作为不动产物权，其权能具有完整性，所有人享有对其房屋享有占有、使用、收益和处分的各种权能，所有人享有的这些权利只受法律的限制。同时，房屋所有权取得后，非因房屋所有权的转让，房屋的灭失等引起所有权消灭的原因，所有权不发生消灭，永续存在[10]，此即所谓所有权的“恒久性”。故我国规定在国有土地使用权届满之后，要将其上的商品房收归国有的做法，不但违反了房屋所有权保护无期限限制这一举世公认的原则，而且在客观上也不利于我国房屋建设事业的发展，[11]同时，此种做法还将严重地侵害当事人利益，有违民法公平、正义的基本原则。既然土地使用权人是支付代价才使用土地的，而土地效用提高的原因，不是土地所有人收取了使用费，却是土地使用权人向土地进行了资金和精力的投入，[12]故法律更应保护的，自然是土地使用权人的利益。（二）不利于物尽其用，难以保障最大的矿业社会效益首先，在资源稀缺的当代，强调对土地上既存建筑物及其他附着物的充分利用，其价值取向当然应在于实现资源的有效利用。而能够对被开采的特定资源进行有效利用者，自然是建筑物之所有人，而非无偿收回其的所有人。其次，既然法律的此种规定既可能导致土地使用人在期限届满前放弃管理而影响到国家和社会的根本利益，也会在事实上损害房屋所有人的利益，不利于土地使用权人作长远投资，同时还不利于土地使用权以外的人对土地进行投资。[13]（三）与法律自身的有关规定相矛盾由于我国《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第47条规定：无偿收回划拨土地使用权时对其上建筑物其他附着物，市、县人民政府应根据实际情况给予适当补偿。既然无偿获得的土地使用权者尚且可以获得对建筑物的补偿，那么，交纳出让金的土地使用权人的权利却要被国家无偿收回，这种法律关系相同而权利义务南辕北辙、自相矛盾，不合法理。正因如此，不少地方性法规对于此问题作了与《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》不同的规定。如《广州经济技术开发区土地使用权有偿出让和转让办法》第37条规定：土地出让或转让合同规定的，应由土地使用权拥有人拆除的非通用建筑及其附属物和可搬迁技术设备（包括生产线），应在合同规定期限内拆除搬迁完毕，拆除及搬迁费用由土地使用权拥有人负担。海口、天津、厦门等市的地方性法规也有相似的规定。与《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》40条相比，这些地方性法规肯定了建筑物所有人有拆除搬迁自己的建筑物的权利和义务，无疑有其更多的优点。其不但可以较好的发挥已经开发土地的经济性能，也有利于保护土地使用权人的合法利益。（四）法定续约权是唯一的合理选择1.续约权有法律依据仅是未能明确其优先性《城市房地产管理法》第21条作出了较《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》不同的规定：土地使用权出让合同约定的使用年限届满，土地使用者需要继续使用土地的