第四节政府预算收入支出分类改革

第四节政府预算收入支出分类改革政府预算收入支出分类改革问题提出的原由：每年的两会，都有代表表示对财政预算报告看不大明白，这倒不是因为预算报告多么复杂，而是太简单，往往一页纸就全部列完，代表只知道教育要用多少钱、医疗要用多少钱，却不知道它们分别要花在哪里，怎么花。至于预算外收入和支出，了解得更少。造成上述状况，一方面是我们长期以来预算公开不够；另一方面，也是因为现行预算体制的落后所致。中国的预算缺一套完整的支出经济分类科目体系。按照国际通行做法，政府支出分类体系包括功能分类和经济分类。功能分类反映政府的职能活动，如搞教育、办小学；经济分类是对各项具体支出进行剖析和核算，如办小学的钱究竟是发了工资，还是买了设备，或者盖了校舍？中国的预算缺的就是这样一套完整的支出经济分类科目体系。按照新的政府收支分类体系，以后政府的钱是怎么来的，做了什么事，做每项事花了多少钱，又是谁做的，怎么做的，在预算上都能清楚地反映出来，不仅为预算管理、统计分析、宏观决策和财政监督等提供全面、真实、准确的经济信息，而且老百姓也能看得懂。要防止预算腐败行为，就必须加强对财政预算的管理和监督。无疑，预算公开是实行有效管理和监督的必要前提。只有公开的监督寓于财政预算的全过程，才能有效地防止各类预算“黑洞”问题的发生。公共财政是促进政府职能向公共服务型政府转变以及建设民主政治的保证。没有公共财政，不可能有透明政府。财政部从1999年底启动政府收支分类改革，在征求各方面意见和借鉴国际经验的基础上，提出改革初步方案，经反复讨论修改完善，进行模拟运行，最终形成了较为成熟的改革方案。2005年底，国务院正式批准了财政部提出的改革方案，决定编制2007年预算时全面实施这项改革。目前我们离建立一个与市场经济相适应的公共财政体系的差距还很大，要从两个方面着力改革：一是在财政的收支结构上，要转变观念，从政府对经济社会各方面的全面干预，逐步转变为政府只对市场失效部分进行补充。对于市场能很好完成资源配置的部分，应放手由市场去承担；二是用公共的方法管理财政。要意识到，财政花的是老百姓的钱，应该采取公正、公开、透明的办法使用资金，以节约财政资源，取得更好的社会效益。在建立公共财政的过程中，作为财政预算管理的一项重要的基础性工作，政府收支分类直接关系到财政预算的透明度。目前应逐步做到政府预算收支计划的制定、执行以及决算的形成等过程都向社会公开，方便人大代表开展审查和监督；在公开的同时，进一步细化预算，将所有的预算指标都核定到具体项目，使大家清楚要办哪些事，用多少钱，怎么用钱，做到责权钱相统一。要积极创造条件，全面推进政府收支分类改革。各级政府在深化各项财政改革、加强财政预算管理、完善公共财政体制的进程中，也迫切希望尽快对原计划经济体制下设计出来的科目体系进行改革，以适应财政管理由重分配向重绩效转变的客观需要。全国人大预工委表示：“政府收支分类改革是一项非常重要的工作，它不仅对预算编制、预算执行具有十分重要的意义，也将对今后各级政府职能的调整、建立公共财政起到十分重要的推动作用。对这项改革，我们将给予充分支持。”中纪委指出，新的政府收支分类是“加强预算管理，促进源头反腐的一项重大财政改革”。社会各界对推进政府收支分类改革，提高政府预算透明度的呼声也越来越高。改革总的指导思想是：按照社会主义市场经济条件下转变政府职能、建立公共财政体系的总体要求，在认真总结历史经验、充分借鉴国际通行做法的基础上，制定一套既适合我国国情，又较为规范、合理的政府收支分类，为进一步深化财政改革、强化财政管理创造有利条件、具体思路是：1、扩展预算收支分类的涵盖范围改革后的涵盖范围将全部政府收支均纳入分类范围，即包括预算内收支、预算外收支、以及行政事业单位的自有收支。2、采用国际通行做法新的政府收支分类体系包括部门分类、功能分类、经济分类三个部分。部门分类主要明确资金管理责任者，解决“谁(who)”的问题；功能分类主要反映政府支出的功能，明确“干什么(what)”；经济分类主要反映收入和支出的经济性质，明确收入的具体来源和支出“如何使用(how)”。3、按政府机构的性质和预算管理级次对部门进行分类，并相应设置编码。4、根据政府职能进行功能分类反映政府一般公共服务、国防、公共安全、教育、社会保障、医疗卫生、环境保护、政府经济事务等职能，体现政府一定时期内的方针政策、支出结构和资金的使用方法。5、按政府收支经济性质设置政府收入经济分类和政府支出经济分类。改革后的政府收支分类体系将与国际接轨，在收入分类上，将原一般预算收入、基金预算收入、社会保障基金收入和预算外收入等都统一纳入政府收入分类体系，使政府的各项收入来源都能得到清晰的反映；在支出功能分类上，按照政府的职能和活动设置支出科目，这样可以清楚地了解政府的各项支出都具体做了些什么事；在支出经济分类上，主要反映各项支出的具体经济构成，让人们看到政府的每一笔钱具体是怎么花的。其中，核心是建立新的政府支出功能分类体系。原来的一般预算收入、基金预算收入及社保基金收入和预算外收入等都统一纳入到政府收入分类体系，并进行了编码，形成了一个既可以按一般预算收入、基金预算收入分别编制预算，又可根据需要统一汇总整个政府收入的统计体系。新的支出功能分类不再按经费性质设置科目，而是根据政府管理和部门预算的要求，统一按支出功能设置类、款、项三级科目，分别为17类、170多款、1100多项。但由于受管理体制的制约，新的功能分类有些科目也还有些交叉。比如科学技术，不能算是一个独立的功能，因为它会分散到各个行业之中。但财政部考虑到目前科技管理工作的实际，单设了科学技术类科目，用来专门反映原来的科技三项费用、科学事业费支出及科技部门的支出。支出经济分类体系主要是对原来的支出目级科目作了扩充和完善。按照简便、实用的原则，支出经济分类科目设类、款两级，分别为12类和90多款。类级科目具体包括：工资福利、商品和服务支出、对个人和家庭的补助、转移支出、基本建设支出、其他资本性支出等。款级科目是对类级科目的细化，主要为了满足部门预算编制和单位财务管理等有关方面的要求。如基本建设支出进一步细分为房屋建筑物购建、专用设备购置、大型修缮、土地资源开发等各种形态。全面、明细的支出经济分类是进行政府预算管理、部门财务管理以及政府统计分析的重要手段。实施政府收支分类改革的意义是什么？政府收支分类是财政预算管理的一项重要的基础性工作，直接关系到财政预算管理的透明度，关系到财政预算管理的科学化和规范化，是公共财政体制建设的一个重要环节。(一）深化预算管理改革的需要近年来，围绕建立和完善公共财政体制的目标，我国进行了一系列重大改革并取得显著成效。特别是部门预算改革方面，通过对预算内外的财政资源进行整合，实现了一个部门一本预算；通过编制基本支出预算和项目支出预算，对部门运转的钱和办事的钱进行了科学划分，为实行绩效考评打下了基础；通过规范预算的编制和上报程序，使预算分配过程逐步公开透明。深化了行政性收费改革，实行“收支两条线”管理和收支脱钩，使部门行政和执法行为更加规范；推行了国库集中收付和政府采购制度，大大降低了政府行政成本，提高了财政资金的使用效益和效率。这些改革的推进，有力地促进了公共财政体制的建立和完善。对现行政府收支分类进行改革不仅关系到预算编制的进一步细化，国库集中收付制度、政府采购制度的顺利推行，而且关系到依法治国、强化预算监督、从源头上防止腐败、有效实施宏观调控等重大问题，关系到公共财政体系和社会主义市场经济体制的确立和完善，政府预算收支分类的改革势在必行。（二）推进社会主义政治文明和政治民主的必然要求从我国国情出发，建立起一个民主、高效的预算管理制度体系，扩大公民民主参与预算过程，保证人民依法实现民主决策、民主管理和民主监督政府预算的权利，是推进社会主义政治文明和政治民主的必然要求。按照社会主义市场经济体制的发展要求，建立一套规范的政府收支分类体系，对建立民主、高效的预算管理制度，扩大公民民主参与预算过程，保证人民依法实现民主决策、民主管理和民主监督政府预算的权利，推进社会主义政治文明和政治民主建设，都具有重大意义。政府收支分类改革的基本原则这次新的政府收支分类体系设计的基本原则：一是公开透明。确保按新科目编制的预算符合市场经济条件下公共财政的基本要求，既让搞财政的人说得明白，也让一般老百姓看得懂。二是符合国情。既合理借鉴国际经验，实现与国际口径的有效衔接与可比，又充分考虑我国国情，尽可能满足各方面的管理需要。三是便于操作。在内容和层级设计上既充分满足管理的要求，又尽可能简化，便于操作。现在的预算收支科目体系的主要弊端：现行的预算科目体系是建国初期参照原苏联体制设计的，是与计划经济体制下的建设型财政管理体制相适应的。改革开放以来，虽屡有调整，但未触及其根本，总体框架基本没变，已滞后于各项财政改革。随着社会主义市场经济体制的完善、公共财政体制的逐步确立，以及部门预算、国库集中收付、政府采购等各项改革的不断深入，现行科目体系的弊端也越来越明显，主要体现在以下几个方面：一是滞后于市场经济体制下政府职能的转变。目前我国社会主义市场经济体制已基本建立，政府职能也发生了很大转变，政府公共管理和公共服务的职能逐步加强，财政收支结构和方向也发生了很大变化。但作为反映政府职能活动的预算科目，仍然是按照过去政府代替市场配置资源的思路设计的。这既不能体现目前政府职能转变和公共财政的实际，也影响各方面对我国社会主义市场经济体制的认识。二是难以清晰反映政府职能活动。现行预算支出科目主要是按“经费”性质进行分类的，把各项支出划分为行政费、事业费等等。这种分类方法使政府究竟办了什么事在科目上看不出来，很多政府的重点支出如农业、教育、科技等都分散在各类科目中，形成不了一个完整的概念，不透明，不清晰，往往造成“外行看不懂，内行说不清”。三是制约了财政管理的科学化和信息化。按照国际通行做法，政府支出分类体系包括功能分类和经济分类。功能分类反映政府的职能活动，如发展教育、兴办小学；经济分类是对各项具体支出进行剖析和核算，如办小学的钱究竟是发了工资，还是买了设备、盖了校舍。现行的支出目级科目就属于支出经济分类性质，但它涵盖的范围偏窄，财政预算中大多数资本性项目支出，以及用于转移支付和债务等方面的支出都没有经济分类科目反映。另外，现有目级科目也不够明细、规范和完整。这对细化预算编制，加强预算单位财务会计核算，以及提高财政信息化水平都带来了一些障碍。四是影响了财政预算管理和监督职能的发挥。现行《政府预算收支科目》只反映财政预算内收支，不包括应纳入政府收支范围的预算外收支和社会保险基金收支等，给财政预算全面反映政府各项收支活动，加强收支管理带来较大困难，尤其是不利于综合预算体系的建立，不利于实行全口径预算管理，也不利于从制度、源头上预防腐败。五是与国民经济核算体系和国际通行做法不相适应。我国国民经济核算体系以及金融统计指标体系均按国际通行标准作了调整，而政府预算收支科目体系一直未作相应改革，难以保证数据的准确性以及与其他国家之间的可比性。这样，既不利于财政经济分析与决策，也不利于国际比较与交流。为了适应这些要求，解决现行预算科目体系存在的问题，财政部从1999年底开始启动政府收支分类改革的研究工作，至今已有七年多的时间。在此过程中，认真研究了国际上政府收支分类的经验，结合公共财政、部门预算、国库集中收付等财政改革对科目体系的要求，在全国人大、中央有关部门、地方财政部门等各有关方面的积极参与、支持和配合下，经过反复修改和完善，于2004年底形成了《政府收支分类改革方案》。2005年又专门选择了比较有代表性的天津、河北、湖北、湖南、海南五个地区及交通部、科技部、中纪委、国家中医药管理局、水利部、环保总局等六个中央部门进行模拟试点，通过试点，地方和部门反映新的科目体系总体是科学的、可行的，并对推进改革表示支持