消费者协会研究

消费者协会研究从无组织的、分散的消费者，到消费者协会这种社会团体的出现，整个世界的消费者运动路径可被简略地归结为三种：第一种是在具有自由主义传统、奉行个人本位、市场主导的英美国家，由于政府保护不足而迫使消费者自动联合起来，在政府或明或暗的推动下，组建了消费者自己的保护组织；第二种是在一些曾推行普惠政策的欧陆市场经济国家，随着福利国家光环的黯然失色，“八九十年代是新古典经济学流行的年代，‘让政府缩水’成了时髦的口号”，从而迫使政府不得不将很大一部分的消费保护职能分化出来，这就直接促成了消费者协会的普遍萌生；第三种是在一些原计划经济国家，由于产品经济的普遍失势与商品经济的迅速崛起，破除了政府对消费者保护的国家垄断格局，这就为消费者协会的出现腾出了必要的空间。这三种消费者保护的制度变迁与消费者协会的生成路径的差异，究其实质而言，却殊途同归。在根本上，这些处于弱势的消费者都是从经营者的强势与政府消费保护不力这个起点上逃遁的，最终逃向消费者协会以寻求“组织保护”、从“消费自觉”过渡到“组织自觉”，这是一种从传统共同体向现代共同体集体逃遁规。二、消费者协会的角色设计与资源配置众所周知，政府不能仅仅关注社会的某一方面或某一群体，它必须关照社会的方方面面，将触角伸向四面八方，否则，这个政府就很难在民众中建立起合法性，也就是说，政府的合法性应该建立在代表的广泛性基础之上的。第三部门的合法性恰好与此相反。作为一种第三部门，消费者协会的合法性正在于其代表的特定性，专注于“消费者问题”的解决，作为消费者的家园而存在的；消费者协会的这种角色设计也就同时决定了它可资支配的社会资源。无论消费者协会主要是自上而下构建的、还是自下而上演化而成，只要它旨在区别于政府而纯粹地代表消费者、区别于企业与同业行会而纯粹地保护消费者，那么，它就成了全体消费者的家园。（一）消费者协会的角色设计1、组织性：倡导集体行动消费者协会的组织性，不仅在于依靠规模效应以大量节减解决“消费者问题”的交易成本，更在于有效地解决消费者集体行动中的搭便车问题，以便较大程度地提高消费者运动的成功概率。2、代表性：一切为了消费者3、指导性：依凭权威影响消费选择对于消费者协会而言，由于它自身并不具备发动集体行动的国家暴力支持，但它又必须要借助某种力量以影响消费者行动，通过提高消费者的决策理性来确证组织社会地位的普遍认同，因此，消费者协会在角色设计上就要通过权威性影响来控制消费者的集体行动并影响个人的消费选择。4、自治性：组织自决、行动自主5、非营利性：不做经营者的俘虏与利润最大化的奴隶（三）资源配置我们都知道这样的常识，当我们对某种组织进行角色设计并赋予其相应的社会职能时[33]，应该一并考虑让其拥有相称的社会资源，否则，这种组织就只能是一种存活于纸上的角色。消费者协会亦然。如果我们要想使得消费者协会的组织性、代表性、指导性、自治性、非营利性“蓝图”变为现实，我们也不得不考虑应让消费者协会去支配一些必要的社会资源。1、分享国家权力资源首先，分享立法资源。在立法领域，消费者协会所组织的消费者运动，不仅经常起着消费者权益保护制度变迁的第一推动力作用，直接影响着立法者的判断与决策；而且，它还经常代表消费者进行全方位的立法参与，以影响立法者对社会资源的分配与再分配，在为消费者争取到更多的消费者权益保护条款的同时，也为自身争取到了更多的法定职能与更高的社会地位。消费者协会代表着消费者群体推动立法、参与立法，维护消费者权益，从而与其他利益集团——尤其是商业组织及其行业协会相抗衡，成为权力多元化、社会化的一种重要标志。其次，分享行政资源。由消费者协会组织发起的、持续不断的消费者运动，恐怕是促成政府将部分行政资源用于保护消费者权益的最大力量。2、借用社会权力资源作为成千上万的社会组织的一员，消费者协会之所以没有被淹没在其他社会组织之中反倒鹤立鸡群，在很大程度上可以归结为它高频率地动用社会权力资源来为之摇旗呐喊，以引起消费共鸣、促成消费共识。这就部分地解释了消费者协会为何虽然不具有国家强制性，似乎与经营者及商业协会一样地无权，但却权威十足——“善假于物也”。其一，借用媒体力量。在信息社会里，媒体的确堪称“第四种权力”，因为民众对于社会现实的评价，在很大程度上要依赖媒体来提供信息源，是故，媒体的舆论导向往往意义重大。在消费者保护的实践中，没有哪个消费者协小视媒体的威力，它们总是试图将媒体的力量用到极致。其二，借用专家权威。在现代社会，消费者无知主要归结为消费信息的不对称，普通消费者缺乏必要的商品品质判断知识——尤其对于高科技商品而言，更是只知其然、不知其所以然。有鉴于此，消费者协会要想取信于民，就不得不顺应消费者对专家的普遍依赖情节，凭依专家权威来引导理性消费、维护消费者合法权益。三、消费者协会运作机制的疏漏与修整1、行为自主与机构依赖消费者协会对政府的依赖情节是有目共睹，中国的消费者协会等典型的“半官方”社会团体、或者“官办社会团体,它们不仅在组织经费上过分依赖政府，而且还在机构设置、人员配置、直至业务开展上都无法离开政府的支持，否则就则寸步难行。就此而言，消费者协会的行为自主与机构依赖之间，存在着相当的张力。其一，人员。《中国消费者协会章程》第二条规定：“中国消费者协会，是中国广大消费者的组织。它由各有关部门、各人民团体、各省、自治区、直辖市及计划单列市消费者协会组织以及各有关方面消费者代表组成，是政府支持依法成立对商品和服务进行社会监督的保护消费者合法权益的社会团体。”第七条规定：“中国消费者协会的领导机构是理事会。理事会由各有关部门、人民团体、各省、自治区、直辖市及计划单列市的消费者协会组织以及各有关方面消费者代表协商推举产生。”我们不妨简单地分析一下中国消费者协会理事会的人员组成。第一届理事会共有理事133名，其中，中央国家机关理事39名，省、自治区、直辖市、计划单列市理事43名，社会团体理事17名，新闻单位理事19名，个人理事15名。中央与地方国家机关工作人员理事共有82名，约占理事会成员的62%。第二届理事会共有理事132名，其中，中央国家机关理事43名，省、自治区、直辖市、计划单列市理事46名，社会团体理事13名，新闻单位理事17名，个人理事13名。中央与地方国家机关工作人员理事共89名，约占理事会成员的67%。国家机关工作人员在理事会中所占的绝对多数，足以印证中国消费者协会的机构依赖性。其二，经费。《中国消费者协会章程》第十四条规定：“中国消费者协会的经费由政府资助和社会赞助”。事实上，消费者协会的经费基本上依靠政府财政拨款，正是在这个意义上，梁慧星教授认为：中国的“消费者协会不同于一般民间团体，是由各级政府发起成立的半官方的组织，协会工作人员和经费由工商行政管理局配备和提供，在同级工商行政管理局的领导下开展工作，属于‘官办的社会团体’”。2、集体目标与个人选择通过对《消费者权益保护法》与《中国消费者协会章程》以及地方保护消费者权益法规的全面考察发现，这种制度体系在解决“消费者问题”的集体目标与消费者协会机构选择之间、消费者协会的法定集体目标与其工作人员的个人选择之间，缺乏必然的对应性：其一，无论是消费者权益保护的法律、法规，还是消费者协会的章程，除规定消费者协会的性质、法律地位、职能（或权利）、任务、机构、经费等之外，既未设定消费者协会的行为模式，也未规定消费者协会因滥用权利（力）、消极不作为、侵犯经营者合法权益等应付的法律责任。其二，相关的法律、法规，以及消费者协会的章程，都未规定消费者协会对其工作人员的制约与激励，甚至根本就未涉及工作人员，根本就未规定消费者协会工作人员滥用职权、设租、寻租的（法律）责任问题。惟此，就在事实上出现了两个层次的消费者协会“委代危机”。首先，如果将消费者群体视作委托人、将消费者协会视作代理人，那么消费者与消费者协会之间就存在着第一层次的委代关系；其次，如果将消费者协会视作委托人、将消费者协会工作人员视作代理人，那么消费者协会与消费者协会的工作人员之间就存在着第二层次的委代关系。在“‘消费者问题’—消费者运动目标—消费者协会机构—消费者协会工作人员—寻租、设租、权利（力）滥用—‘消费者协会问题’”这一逻辑体系中，消费者权益保护的目标要由消费者协会去实施、消费者协会的职能要由具体工作人员去操作，但是，由于缺乏有效的制度来保证消费者协会的机构选择与消费者集体目标、消费者协会工作人员的个人选择与消费者协会的法定集体目标之间的一一对应，因此，试图通过消费者协会解决“消费者问题”的逻辑链条就自然会断裂。如此一来，从“消费者问题”演变成“消费者协会问题”也就在所难免了。。。四通过纠正“消费者协会问题”从而推动“消费者问题”的解决，至少应在以下几个方面对消费者协会的运作机制进行修整。1、导入竞争当我们将消费者协会视作一个置于特定的、整体的社会结构的单位加以考察时，我们便会发现，在公共行政改革、小政府大社会、经济自由与政治民主、第三部门崛起这么一个社会坐标平面内，消费者协会的生存与发展，面临着剧烈的竞争。因此，消费者协会运作机制就必然要基于竞争，而非依赖政府安排、或者社会赏赐；规范消费者协会及其工作人员的制度体系，应该旨在提供一个有利于消费者协会竞争的制度环境，以促成多层次竞争：其一，消费者协会的制度体系应是开放的，保留其及时回应社会结构变化与消费者群体需求变化的制度变迁空间。新旧制度之间的新陈代谢，实际上就是一种新旧知识竞争、新旧信息优胜劣汰、以及消费者（协会）、经营者（同业行会）、政府之间多方博弈新旧格局之间的替代等等制度竞争的浓缩。其二，消费者协会与其他社会组织与政治组织之间的资源配置竞争。如果将各种组织本身也当作一种制度化装置，那么，消费者协会运作机制的竞争性，就意味着消费者协会一则要与政府的消费者保护部门、尤其是工商部门中的消费者保护机构，以及与消费争议的行政申诉、诉讼、仲裁等解纷方式进行“业务竞争”，以扩大其在消费者权益保护方面的“市场份额”；二则要与各式其他的第三部门、社会中介组织竞争，以赢得更多的政府支持与社会关注，合法地扩张；三则要与有组织的经营者以及旨在维护经营者利益的同业行会竞争，以更加有效地解决“消费者问题”、维护消费者权益。其三，消费者协会内部工作人员之间的竞争，这既包括在理事会这种领导机构中就中央与地方国家机关理事、新闻单位理事、社会团体理事、个人理事等名额分配上的竞争；也包括一些领导职位的竞争（而非由政府指派）、在消费者协会普通工作人员之间实行未位淘汰机制、开展业务竞争，以提高消费者投诉的处理质量与效率。将竞争因素引进消费者协会制度体系之中，以完善消费者协会的运作机制，其意义不仅在于有可能避免“消费者协会问题”的出现以便于更加有效地解决“消费者问题”；而且，还在于通过消费者协会运作机制的有效性来催化竞争、传导竞争信号，从而直接促成不同的经营者、服务者之间在提供商品、服务时展开竞争，维护“消费者主权”。2、激励与制约相容的制度结构其一通过制度——尤其是正式的、外在的制度来规范消费者协会的运作，不仅有助于提高消费者协会获得社会认同与组织凝聚力的预期，而且，也为消费者协会的社会合法性提供了更多的正当理由。其二费者协会与政府之间的复杂关系，在制度层面上也有较多反映，譬如，在《消费者权益保护法》中，其第四章“国家对消费者合法权益的保护”与第五章“消费者组织”的并列，就显示了消费者协会这种第三部门与立法机关、行政机关、人民法院等国家机关在解决“消费者问题”上“双管齐下”的立法设计；而且，由于该法第三十四条所规定的五种供消费者选择的争议解决途径，也同时暗示了，在确立消费者协会与国家机关在保护消费者权益方面，制度选择是犹豫不定的，故就这种选择难题（或者称之为“选择权”）留给了消费者。结语综上可知，我对于消费者协会运行机制张力的描述，只是试图表明消费者协会运作机制的制度设计因缺乏统一的实证基础而会事与愿违，这并非要去表明一种支持消费者协会推行“纯粹自治”的立场。事实上，我们至今尚无充足理由去反感消费者协会与政府之间“剪不断、理还乱”的关系，更无理由去相信消