张亦春现代金融市场学第二版 chap13

现代金融市场学第十三章金融监管体制目录金融监管体制模式1一、金融监管体制模式二、金融监管体制的变迁三、各国（地区）金融监管体制比较分析西方国家的金融监管体制2一、美国的金融监管体制二、英国的金融监管体制三、日本的金融监管体制四、德国的金融监管体制我国的金融监管体制3一、我国金融监管体制的沿革二、我国金融监管法律体系的建立和完善三、我国金融监管体制的进一步改革总述金融监管体制是指金融监管体系和基本制度的总称。它涉及金融监管当局、中央银行以及金融监管对象等多个要素。金融监管体制的模式受一国社会经济体制、经济发展水平、社会结构、政治结构和具体组织结构等多种因素制约。本章重点讨论金融监管体制的变迁、西方发达国家金融监管体制的比较以及中国金融监管体制的发展演变。第一节金融监管体制模式20世纪80年代以来，始于西方的金融自由化、金融创新浪潮，冲垮了二次大战后在许多国家推行的专业金融体制，一些国家的金融业纷纷挣脱政府管制和法律限制的枷锁，向更高层次深入发展。通过收购、兼并或者设立附属公司，或者通过金融创新饶过管制从而向顾客提供原先只由其他机构经营的业务。在这种情况下，传统经营模式被打破，银行与非银行金融机构之间的业务界限逐渐模糊，金融机构业务走向多元化、综合化。金融监管体制模式也因此出现了发展变革。一、金融监管体制模式金融监管体制模式在不同的国家(地区)有不同特点，概括来讲，可将其分为三类：一元多头式全国的金融机构的监管权集中在中央，地方没有独立的权力，在中央一级由两家或两家以上机构共同负责的监管模式，德国、日本、法国均属于这种模式，这反映这些国家权力集中的特性和权力制衡的需要。一元多头金融监管体制的优点是，有利于金融体系的集中统一和监管效率的提高，但需要各金融管理部门之间的相互合作和配合。从德国、日本、法国的实践来看，人们习惯和赞成各权力机构相互制约和平衡，金融管理部门之间配合是默契的，富有成效的。然而，在一个不善于合作与法制不健全的国家里，这种体制难以有效运行。一、金融监管体制模式二元多头式中央和地方都对银行有监管权，同时每一级又有若干机构共同来行使监管的职能。联邦制国家因地方的权力较大往往采用这种组织机构，如美国和加拿大。实行二元多头监管体制的国家情况也不完全相同。如美国的二元多头监管体制形成对某一家银行(不管是国民银行还是州银行)的多头的、重复的检查管理；而加拿大的二元多头体制却是各自监管特定的金融机构，并不重复，尤其是对联邦特许银行——商业银行和外因银行机构的监督管理还是单一的。二元多头监管体制适用于地域辽阔、金融机构多而且情况差别大或政治经济结构比较分散的联邦制国家。实行这种体制的优点表现为：能较好地提高金融监管的效率，防止金融权力过分集中，有利于金融监管专业化。但是，这种监管体制也存在监管机构交叉重叠，容易造成重复检查，影响金融机构业务活动的开展，金融法规不统一等缺点。一、金融监管体制模式集中单一式由一家金融机构集中进行监管，这一机构往往是各国的中央银行。这种监管模式在发达国家和发展中国家中都很普遍，但二者的形成机制却有所不同。发达的市场经济国家实行此种模式是金融高度发达基础上一体化的结果，是与其完善的市场体系、高度的经济水平和自身拥有较大独立性的中央银行相适应的。发展中国家采用这种模式，原因则在于其国内市场体系不完善，金融制度结构比较简单，客观上需要政府通过中央银行统一干预监管以便与这种状况相适应。因此，尽管发展中国家的银行监管也由中央银行执行，但体现的是政府意志，而不具备中央银行独立的监管和决策权力。这种监管体制的优点主要包括：金融管理集中，金融法规统一，有助于提高货币政策和金融监管的效率。但是，这种体制易于使金融管理部门养成官僚化作风，滋生腐败现象。二、金融监管体制的变迁由于金融监管体制模式通常与金融业经营模式有一定的联系，而金融业经营模式主要是分业经营和混业经营，因而又可以把金融监管体制划分为分业监管和混业监管。分业监管模式是指在银行、证券、保险领域内分别设置独立的监管机构，专门负责本领域的监管。混业监管模式是指仅设一个统一的金融监管机构，对金融市场、金融机构和金融业务进行全面的监管。（一）20世纪30年代以前20世纪30年代以前，金融业基本是混业经营的格局，金融业的核心是银行业，证券业和保险业都不发达。20世纪初，美国金融市场的主体商业银行，开始经营证券业务。1929年以前．证券市场日益繁荣和膨胀，证券市场上的投机、投资、包销、经纪活动空前活跃，商业银行大力扩展投资银行业务，并直接担任证券承销商。这一阶段的银行业务综合化、自由化，从存款、贷款、汇兑到信托，经营活动自由，政府很少给予限制。商业银行通过对企业的贷款和股权投资，参与竞争企业债权、股票发行的主承销权，并从银行的信贷和股权参与部门中划分出证券推销部门，专门从事证券业务。在混业经营的金融体制下，金融监管的职能基本由中央银行旅行，中央银行是唯一的监管机构，属于比较典型的混业监管。英格兰银行、德意志银行、法兰西银行和美国联邦储备体系都承担金融监管的职能。（二）1929-1933年大危机至20世纪70年代1929-1933年，西方世界发生了—次严重的经济危机，这次由于证券市场大崩溃引起的经济危机，对西方的银行业和证券业是一个毁灭性的打击，使得银行业与证券业合业经营的弊端暴露出来。美国国会经过调查后认为，这次经济危机是以大量银行倒闭为特征的金融危机，旧银行倒闭的重要原因是因为银行从事高风险的证券业务。因此，1933年美国国会通过了《格拉斯一斯蒂格尔法案》，该法案确立了银行与证券、银行与非银行机构分业经营的制度，成为一部划时代的金融立法，对全球金融经营体制产生了深远的影响。该法案规定任何以吸收存款为主要资金来源的商业银行，除了可以进行投资或代理、经营指定的政府债券、用自有资本有限地买卖股票债券外，不能同时经营证券投资等长期性投资业务；同样证券公司也不能从事吸收存款等商业银行业务，这是美国证券业和银行业分业经营的重要标志。为了加强对证券业的监管，1933年美国颁布了《证券法》，1934年颁布了《证券交易法》，1939年颁布了《信托契约法》，1940年颁布了《证券公司法和投资顾问法》，1939年设立了证券交易委员会（SEC）。金融监管的加强对维护金融业的稳健经营、增强公众信心发挥了重要的作用。第二次世界大战后，许多国家纷纷参照美国建立了分业监管的模式，如日本、加拿大、澳大利亚等。然而，与此同时，以德国为代表的部分欧洲大陆国家仍然维持混业监管的金融监管体制模式。因此在这一阶段，世界金融监管体制大致可以分为两种：一种是以美国为代表的分业经营、分业监管体制；另一种是以德国为代表的混业经营、混业监管体制。（三）20世纪70年代以来20世纪70年代以来，由于商业银行业不断加剧的竞争以及国际资本流动的日趋活跃，推动了金融创新的发展。这些不断涌现的金融创新模糊了不同金融机构的业务界限，银行、证券和保险的产品日益趋同。各国金融管理当局在内外压力的推动下，纷纷对本国金融体制实行了重大改革，其中一个重要内容就是打破商业银行与证券业之间的界限，出现了银行业与证券业融合的趋势。1999年11月，美国国会通过了《金融服务现代化法》，允许金融持股公司下属子公司对银行、证券、保险兼业经营，证券和保险公司也可通过上述方式经营商业银行业务，美国金融业重新进入混业经营时代。英国、日本等国家也都在20世纪80、90年代先后完成了分业经营向混业经营的过渡。为了在混业经营的体制下更有效地对金融机构进行监管，许多国家对金融监管体制进行了改革，建立各监管机构之间的协调与合作机制，或是将建立集中统一的监管机构作为改革的目标。三、各国(地区)金融监管体制比较分析由于金融创新和新市场的出现使金融机构和金融体制的风险特征更为复杂，导致了金融组织的改变，金融业务的综合发展，这些使金融监管更加复杂并且范围广大。同时，金融业务国际化的日益发展强调金融监管的国际标准和范围。所有这些，使传统的监管组织结构和方式面临挑战，并导致了一些国家的金融监管体制的改变。三、各国(地区)金融监管体制比较分析国家（地区）经营方式监管方式过去现在美国分业混业（1999年，废除《格拉斯—斯蒂格尔法》，通过了《金融服务现代化法案》，标志着进入混业经营时代）分业监管英国分业混业（1986年）混业监管日本分业混业（1996年11月）混业监管德国混业混业混业监管瑞士混业混业（与保险业是分开的）混业监管荷兰混业混业分业监管卢森堡混业混业银行、证券混业监管保险单独监管比利时分业混业银行、证券混业监管保险单独监管意大利分业分业分业监管加拿大分业分业银行、证券混业监管保险单独监管法国分业分业（可持非银行公司股份，但不超过20%）分业牵头监管韩国分业分业（业务范围在不断放开）混业监管香港混业混业分业监管中国分业分业分业监管表13.1主要国家和地区金融业经营及监管体制三、各国(地区)金融监管体制比较分析中央银行非中央银行合计银行单独监管63770银行和证券统一监管7613银行和保险统一监管161329银行、证券和保险统一监管3811合计8934123表13.2各国(地区)银行监管机构三、各国(地区)金融监管体制比较分析表13.3各国(地区)金融监管体制结构概况监管机构国家中央银行3其他机构10实行银行、证券和保险分业监管机构35实行银行单独监管、证券和保险统一监管3实行银行和证券统一监管、保险单独监管9实行银行和保险统一监管、证券单独监管13合计73三、各国(地区)金融监管体制比较分析表13.2和表13.3综合了当前123个国家(地区)金融监管体制的概况。但应注意，这并不是将复杂的体制结构进行压缩形成的简单的表格：一是实际监管工作并不总是如同正常机构所述的那样准确，而且分工界限和职责也通常与正常机构的结构不同。二是当监管职责交叉时，如有些机构联合监管某个领域，各监管机构之间的协调、合作和信息共享程度不同。三是对金融业各个部门通常是由整个金融体系监管，而统一监管的各国经验也千差万别。三、各国(地区)金融监管体制比较分析商业银行的监管机构，大多数情况下（123个国家(地区)中的81个）是中央银行。同时，多数国家(地区)(123个中的70个）负责监管银行的机构并不监管其他金融机构，只有荷兰、新加坡和乌拉圭实行由中央银行负责银行、证券和保险公司的三业监管。在更广泛意义上考虑监管体制的组织结构时，73个国家(地区)中的35个对银行、证券和保险实行由特定机构分业监管，保险公司是由指定的机构监管。但是，自1996年以后，有指定专业监管机构的国家越来越少。智利和斯洛伐克等实行银行业单独监管，证券和保险由同一机构监管。有9个国家实行银行和证券统一监管，保险由单独机构监管。有13个国家实行银行和保险由同一机构统一监管，证券单独监管。三、各国(地区)金融监管体制比较分析实行统一监管的国家有奥地利、挪威、丹麦、马耳他、瑞典、澳大利亚、冰岛、日本、韩国和英国等10个国家。这些国家建立的统一监管机构，其内部组织结构也大有不同，可归纳为以下三种模式。英国模式。由金融服务监管局负责所有金融机构和市场两方的监管；现有的自律组织也合并为一个单一机构，从而结束了双重监管体制。英格兰银行将保存最后贷款人的职能，其目的是保持金融体系的稳定。澳大利亚的“双峰式”模式。选择监管方式时要根据监管目标建立监管机构。监管目标包括系统稳定和客户保护两方面。澳大利亚证券委员会负责单一日常业务经营（客户保护）监管，该机构的职责有：信息披露、客户保护、金融咨询及维护市场经营的统一性。澳大利亚审慎监管局负责所有金融机构的审慎监督（系统稳定）。奥地利在1997年建立了单一机构负责所有的经营业务监管，但是对证券业、银行业和保险业保留了不同的审慎监管机构。312第二节西方国家的金融监管体制1美国的金融监管体制2英国的金融监管体制3日本的金融监管体制4德国的金融监管体制一、美国的金融监管体制美国金融监管体制的发展变迁自1782年美国出现第一家银行——北美银行一直实行自由银行制度，没有统一的调节银行行为规范的法规，而是由各州自行制