振兴东北的金融支持战略(8)(1)

振兴东北的金融支持战略[摘要]当前讨论东北的振兴，是在中国市场经济框架已经初步确立并进一步完善、对外开放程度已经相对较高的条件下进行的；而在市场经济条件下，金融是现代经济的核心，只有有了一个坚实的金融业支持方案和框架，振兴东北才有坚实的前提和基础。只有有了高效率的金融支持，东北地区才能更好地把东北本地的资源和东北以外的资源更好地调动起来、整合起来、利用起来，使其成为振兴东北的动力来源。从当前东北的金融业看，清除历史的不良资产包袱是东北地区金融业发挥其积极促进作用的前提，改革投融资体制是切断银行业不良资产不断新增的制度性关键，而形成一个分工有序的金融市场体系则是有效发挥金融业支持作用的重点所在。当前，如何将国家提出的振兴东北的战略有效地落到实处，已经成为经济界关注的一个重要问题。不少人注意到，当前推进东北的振兴，具有很多方面的优势。例如，东北地区的产业基础和资源条件好，能够为振兴东北创造条件。但是，在注意到上述各种优势的同时，我们也应当突出地强调一点，那就是：无论是外部增长环境，还是内部资源优势，都并不一定能够成为东北振兴的充分条件。要将这些客观存在的优势条件转化为现实的振兴东北的动力，就不可能离开现代金融手段、金融工具、金融市场体系的支持。例如，没有金融资源的支持，如果不运用现代金融工具对现有的传统国有企业主导的钢铁等产业进行改组改造，东北地区目前还具有一定优势地位的钢铁等产业就可能会在不长的时期内被其他资源整合能力更强的地区所赶上；如果没有一个有效的金融市场体系的支持，东北地区所具有的产业基础优势和资源优势未必就一定能够转化为经济竞争优势。从不同地区的实际发展绩效看，那些发展最快的地区，往往不是具有明显的资源优势、传统产业优势的地区，而常常是具有很强的金融资源整合能力、调动能力的地区。因此，当前我们讨论落实振兴东北，必须关注金融支持的策略选择问题。我们必须注意到，当前讨论东北的振兴，是在中国市场经济框架已经初步确立并进一步完善、对外开放程度已经相对较高的条件下进行的；而在市场经济条件下，金融是现代经济的核心，只有有了一个坚实的金融业支持方案和框架，振兴东北才有坚实的前提和基础。只有有了高效率的金融支持，东北地区才能更好地把东北本地的资源和东北以外的资源更好地调动起来、整合起来、利用起来，使其成为振兴东北的动力来源。一、振兴东北的金融战略应以化解金融体系的历史包袱为前提当前，西部大开发与振兴东北被并称为中国经济改革与发展的两个重要课题。在一定意义上可以说，振兴东北较之西部大开发难度更大，因为西部大开发在实际操作中可能需要更多考虑的是增量的问题，而振兴东北则首先必须面对历史包袱的问题，面对存量的消化问题。东北地区的金融体系要在振兴东北进程中更好地发挥促进作用，首先就必须面对历史包袱问题，特别是银行体系的不良资产包袱问题。如果银行体系累积过高的不良资产，而银行又难以单独依靠自身的经营来消化，那么，必然会严重地制约银行对经济体系的支持能力。如同其他地区的银行一样，东北地区的银行分支机构在很大程度上承担了中国经济转轨的成本，表现为银行体系的巨大的不良资产包袱。根据银行目前的经营状况，如此庞大的不良资产包袱是不可能仅仅依靠银行自身的努力来解决的，必须有待于不同形式的外部资金的注入，特别是政府的帮助。从全国的银行体系的不良资产状况看，当前我们披露的不良资产在一定程度上存在口径过小的问题。目前银行界公布的基本上都是不良贷款比率，事实上银行的不良资产比不良贷款覆盖的范围更为广泛。从机构的覆盖面来说，除了应当考虑四大国有商业银行的不良资产之外，还应考虑新兴商业银行、信用社等庞大系统形成的不良资产。最近，一些国际知名的评级机构，如标准普尔公司，也从不同的角度注意到这个问题。例如，标准普尔公司在最近发布的《中国金融服务业展望2004年》中认为，即使目前中国银行业公布的不良贷款数据是准确真实的，在口径上也是低估的。原因主要是银行体系的分支机构很多，在运用五级贷款分类进行不良资产划分时难以保持一致的标准，可能存在低估的倾向，同时这些公布的不良贷款没有包括待清理抵债资产、通过债转股获得的股权等，因此，标准普尔估计中国银行业不良资产比例大概在44％～45％，较之以前他们的50％的估计是有所下降，但是依然保持在相当高的水平。从全国的情况看，按照目前的状况，商业银行仅仅依靠自己的经营改善，是不太可能在2006年前完成把不良资产率降到15％的目标，也不太可能在不长的时间内将不良资产降低到一个合理的水平，此时为了及时处置不良资产，就应当考虑注资，这包括政府的注资，也包括引入不同形式的社会资本。据标准普尔公司的统计，到2003年6月，四大国有商业银行的不良贷款约为31800亿元左右，同期银行业实收资本9050亿元，不良贷款是实收资本的3倍多，而国内银行平均营运资产的回报率约为1％，按这种盈利水平，也不可能靠自身经营解决。至于究竟是选择资本金直接注入，还是剥离不良资产，只是注资的不同表现形式而已。同时，还应当考虑放宽对民间资本、外资进入银行业的限制。与其他地区相比，东北地区银行体系的不良资产问题更为严重。据统计，东北三省分行2001年底不良贷款比例高于全国平均水平12个百分点；到2002年，吉林、辽宁、黑龙江三省城市商业银行不良贷款比例分别高出全国平均水平49、17和5个百分点，其中吉林省城市商业银行不良贷款比例高达66％，为全国最高；城市信用社和农村信用社亏损较为严重，城市商业银行净亏损家数上升。到2002年东北三省城市商业银行共15家，其中有8家出现亏损。东北地区银行体系的不良资产，有相当比率是因为国有企业长期积累下来的历史包袱、社会保障体系的资金缺口、资源型城市发展持续产业的资金缺口和环境保护的资金缺口等“历史包袱”在银行体系的表现。因此，在国家对国有银行进行不同形式的注资时，应当考虑不同地区的历史包袱状况，对历史包袱严重的东北地区，应当给予适当的倾斜。同时，也应当积极考虑吸引私人部门、吸引社会资本来进行注资，如试点将东北地区的部分国有银行的分支机构分拆并吸引新资本的进入，将国有银行和城市金融机构的网点撤并和民营银行的渐进结合，也可以考虑吸引外资金融机构的合资进入等等。在政府注资方面，除了通过中央政府、国有银行的总行等注资外，也应当考虑地方政府的责任和权利，例如，在处置金融体系的历史包袱上，可以给予地方政府更大的处置国有资产的必要权力，与财政部、国有商业银行和国有资产管理公司协调与合作，通过增加核拨“核呆指标”、破产、拍卖变现、债权交易、发行专项债券等多种形式，多渠道解决不良资产的历史包袱。要真正解决银行体系的不良资产包袱问题，除了要关注银行体系的不良资产历史包袱外，同样应当关注社会保障体系等其他领域的历史包袱和资金缺口；否则，解决了目前的银行体系的不良资产的包袱，历史形成的其他领域的资金缺口又可能在银行领域形成新的不良资产的包袱。例如，当前应当关注并给予支持的历史包袱主要有：社会保障体系的资金缺口、企业办社会的历史包袱、资源枯竭型地区企业的退出成本、大中型国有企业的政策性破产成本等，都应当得到政府的资金支持，具体方式上可以是由中央财政和地方财政共同出资建立专项资金，也可以由中央政府在统一的国债规模内专门划分出一个规模，发行专项的振兴东北国债，专门用于消化这些历史的成本。二、振兴东北的金融战略应强调投融资体制的深化改革提起振兴东北，争取新的项目往往成为一些机构努力的目标。这有其现实的合理性，因为作为增量的新项目对于促进老工业基地的存量调整是有积极的促进作用的。但是，值得强调的是，如果没有一个良好的、市场化的投融资体制，起初辛辛苦苦争取来的新项目，往往不仅不能推动存量的改组，反而成为新的包袱。实际上，在几乎所有的经济体制改革中，投融资体制改革的影响最为广泛，但是当前投融资体制改革在整个经济体制改革中的进展也相应最为滞后。投融资体制改革的核心，是建立对政府投融资行为的市场化约束激励机制，建立权责清晰的出资人制度。这实际上与政府职能的转变、国有企业的改革、国有资产管理体制的改革以及金融体制的改革等密切相连。当前，在整个投融资的决策流程中，是行政机关，而不是企业在进行投资决策而并不承担相应的风险和责任。这样，就必然使得国有资本投资的主体不明确，表现为没有一个主体能够对投资项目的筹资、建设、经营、偿债和取得资本回报负责。在行政审批体制下，这种无人负责又必然导致更为严格、更多部分的审批过程和环节，自然使得投资决策中往往是非经济目标占据主导地位，繁杂的审批程序，巨大的寻租机会，同时还伴随着行政领导直接决策的“首长工程”、“样板工程”。这种缺乏责任约束的投资决策直接侵蚀了企业的投资决策自主权，威胁到社会资金的使用效率和金融机构的资金安全。当前，以振兴东北为背景，可以考虑在东北率先进行投融资体制改革的试点。从方向上，政府部门必须逐步放松对项目审批的控制，同时项目审批权的下放也必须以企业的出资人到位为前提。在投融资体制改革的具体操作上，要大幅度简化、下放和取消现行的投资审批，将投融资决策的权力归还给企业，防止长期以来在行政审批中形成的决策随意、效率低下和无人负责的弊端，近期应当放松中央政府掌握的内外资项目审批的投资额度限制，如投资总额2亿美元以下的外资项目可以由省政府自行审批，以吸引一批大型外商投资项目的进入，政府在退出竞争性领域的同时，其公共投资要实行严格的招投标制度，在基础设施和公益事业领域的投资，也应当在适宜于市场化经营的领域尝试市场化的投融资方式，鼓励各级政府通过贴息的方式支持公益性项目建设。要推进投资主体的多元化和融资方式的多样化，进一步放开竞争性领域和一些基础设施项目对社会投资的准入限制，除极个别的特殊领域之外，都要向国内外投资者开放；要放松对于利率等金融杠杆的管制，放松民间资本进入金融行业限制；要把为中小企业培育一个良好的融资环境作为投融资改革的重要内容。简而言之，整个投融资体制改革的关键，并不是缺资金的问题，而是由谁来投资、如何投资的问题。而衡量投融资体制改革的进展，关键的因素在于考察政府的投融资行为究竟是采用计划经济体制下以缺乏约束的行政审批为主的项目管制，还是采用市场经济条件下有清晰的权责约束、以间接的金融市场调控为主的金融市场调控。在一个完善的市场经济体制下，政府在投融资方面的主导性职能，并不是自己直接参与投资和审批了多少项目，而是政府是否能够为经济体系中的投融资双方提供良好的、高效率的融资环境。三、振兴东北的金融战略应当充分运用备种金融工具和金融手段来推动国有经济布局和产业结构的战略性调整第一，要充分运用各种资本运作工具，促进国有经济的战略性的调整。在传统的国有企业为主体的情况下，实际上是难以实现真正的振兴的。东北地区由于历史原因，国有经济的比重比较大，到2001年底，辽宁、吉林、黑龙江国有经济比重仍分别高达78．2％、86．2％和87．2％，分别高出全国平均水平13．3、21．3、22．3个百分点。在工业领域这一问题尤为突出，从工业内部的39个大类行业看，国有工业企业的实有资本占全部工业企业实有资本的六成以上，即使是一些生产社会化程度较低的劳动密集型产业中（如木材加工等），国有企业也占有相当比重。这种状况必须予以改变，包括鼓励和引导民间和外部资本的进入、收缩国有经济过长过宽的战线、扩大非国有经济比重、促进国有企业的股份制改造和资产流动，这些都需要借助投资银行、信托公司等金融机构的资本运作。第二，要引导金融资源流向能够更好地发挥促进东北经济增长的领域。例如，在新的发展阶段，以银行为代表的金融机构，在进行金融资源投放的决策时，应当自觉地更为积极地支持就业增长、促进产业集群。金融机构要通过支持吸纳劳动力多的劳动密集型产业、中小企业和民营企业，促进东北地区就业的增长；金融机构要主动地根据产业链整合的角度，支持东北地区逐步形成以主导产业为核心，相互关联企业在地域空间上的集群发展的格局，进而带动整个区域经济的发展。第三，要更多地运用各种金融创新手段，促进东北地区的结构调整。例如，积极引入产业投资基金，为东北地区具有增长前景的重型装备工业、汽车配件、制