城市社区管理中存在的问题与对策思考_初稿阶段_2稿

民间组织的管理问题与对策分析人力资源管理学号：W320413220072姓名：汪斌指导老师：赵国友摘要：随着社会的进一步发展，民间组织在日常生活中发挥着越来越重要的作用，本文对民间组织在管理上存在的问题进行了分析，并提出了一些自己的建议。关键词：民间组织管理作用问题对策一、绪论（一）研究的背景作为对中国社会进步承担着更多责任的城市，对民间组织已经有了更加强烈的需求，民间组织的大发展趋势不可逆转。未来的中国城市中，政府组织将进一步收缩权力，把更多的处于社会神经末梢的管理、监督、服务等权力从政府管辖范围内转移到社会上去，政府组织将更专注于宏观管理，并趋向更加理性的服务；市场组织将重点培育社会公信力和品牌力，在继续关注市场运行效率的同时，将逐步加大对社会公益事业的关心程度，相当于在一定程度上承担起过去直接由政府承担的社会责任；而民间组织将大大加快在机构数量、机构规模和内涵方面的扩张速度，以正面形象和身份出现在主流社会和市场中，在过去政府功能覆盖的众多领域中大显身手。但是民间组织的发展却遇到了各种各样的困难和瓶颈。（二）研究的意义民间组织为介于政府组织和市场组织之间的一种力量，民间组织既不具备政府组织这只看得见的手对经济社会发展具有的那种强制性管理力度，也不似市场组织这只看不见的手可能隐含的巨大的经济发展机会和风险。从某种意义上说，民间组织的组织性质更加具有“柔性”，它的通达性使它更接近政府，它的草根性使它更接近市场，因此，在构建和谐城市的过程中，它天然地成为协调政府和市场的不可或缺的一种力量。研究本课题可以看出民间组织存在的问题，同时提出一些自己的意见，为将来民间组织的发展贡献自己的力量。二、民间组织的相关理论（一）何为民间组织民间组织是相对于政府组织和企业组织而言的各类非营利组织，主要包括社会团体、基金会、民办非企业单位、部分中介组织以及社区活动团队。（二）民间组织的管理模式现行的民间组织管理实行的是双重管理体制，即由登记管理机关和业务主管单位分别行使对民间组织的监督管理职能。在这种体制下，各级民政系统的登记管理机关在法律上是统一归口对民间组织进行监督管理的政府职能部门，其相应的职能通过相关法规的规定和各级政府授权加以明确。但是在统一归口的同时，相关法规还规定：与民间组织业务范围相关的政府职能部门或政府授权的单位，作为民间组织的业务主管单位行使监督管理职能。（三）民间组织的作用党的十六大明确提出：“发挥各类民间组织提供服务、反映诉求、规范行为的作用……；发挥行业协会、学会、商会等社会团体的社会功能，为经济社会发展服务。”我市民间组织按照两个发挥的要求已充分彰显社会角色。行业类民间组织在行业协调、行业自律、招商引资、化解金融危机、维护行业利益等方面做了卓有成效的工作，成为我市经济发展的一支生力军；学术类民间组织在学术交流、科技论证、决策咨询、政策建议以及在普及科技知识和科学思想方面取得了突出成绩，得到了社会和政府的认可。民办类民间组织利用民间资本，投身到教育、科技、民政、文化等公益事业，有效地弥补了公共服务的不足；各类基金会和慈善组织积极开展灾害救助、扶贫济困、助学助残、助孤安老、助学助教等活动，为维护改革发展稳定的大局发挥了重要作用。在“5·12”汶川持大地震后的抗震救灾和北京奥运会期间，我市广大民间组织以前所未有的规模和声势站在了抗震救灾和志愿服务的第一线，或筹措巨额善款，或奉献公益服务，充分展现并极大提升了自身形象，引起了社会各界普遍的关注。随着市场经济的发展、社会阶层及其利益的日益多元化，民间组织在政治、经济、社会、文化等领域发挥着愈来愈总要的作用，被比喻为市场经济的增效剂、社会和谐的融合剂、社会矛盾的稀释剂、社会冲突的缓冲剂、民族政治的增强剂、政府机构的减肥剂。从社会团体到民间组织，从促进、引导到“两个发挥”，民间组织从不为人所知变成全社会广泛关注，在经济社会生活中的地位日益显现，已经成为构建社会主义和谐社会的一支重要力量。三、民间组织管理上存在的问题及原因（一）民间组织管理上存在的问题1、民间组织遵纪守法意识不强一些民间组织，有法不依、无法可依现象较为普遍，不遵守国家法律规定，擅自开展违法违规或违反章程规定的活动，扰乱了经济和社会秩序，也影响了民间组织的健康发展。2、结构布局不尽合理从全国而言，虽然有20多万个民政部门登记的民间组织，但真正适应和符合市场经济体制和我国目前急需的民间组织仍然相当匮乏。从我市来看，民办非企业单位共有431个，教育类的民办非企业单位就占了363个，其他公益性较强的社会福利事业则鲜有涉足者。而民办教育类又是一民办幼教机构为主，民办高中和职业教育则一个也没有，这种现状不仅不能实现最优配置，造成资源浪费，而且也容易引发无序竞争。现行的民间组织管理法规还有一个弊端，就是民间组织缺乏竞争机制，干好不坏一个样，甚至干与不干一个样，几乎一经登记成立，就是终身制。民间组织没有压力感、危机感、竞争感，造成民间组织发展不平衡。3、活动范围一定我国的民间组织按照不同级别的行政部门登记，并要求在核准的行政区域内开展活动。目前我国社会团体和民办非企业单位分为全国、省、市、县四级登记，基金会分为全国和省两级登记，由此决定了民间组织的活动范围一定。但也有少部分民间组织的活动范围超出了规定的范围，如扶贫开发协会，还有一些区域性的民间组织如少部分农村专业经济协会等。4、未能实现归口登记管理根据我国的民间组织管理法规，要求所有的民间组织统一到县级以上民政部门登记，赋予其法律地位(又称归口登记)、但是由于历史和人为的原因，目前仍有少部分民间组织或者在工商部门注册、或者在人事编制部门登记，如部分民办教育培训机构、民办科研机构等，甚至尚有极少数的民间组织根本未在任何部门进行登记，游离于政府的管理之外。5、绝大多数都有内部治理结构民政部门要求进行登记的民间组织都要按照规定的示范文本制定适合自己的章程，并经该组织的最高权力机构讨论通过，最后报民政部门核准。在章程中，要求必须明确该组织的宗旨、性质、业务范围、组织机构设立及职能、民主决断程序、经费使用与管理、章程的修订程序以及组织的终止程序等等。因此，民间组织都有自己的“基本大法”-----章程，都建立了组织的治理结构和治理机制，但从实际运行情况来看，落实情况不尽人意。6、近半数的民间组织没有属于自己的办公场所除民办非企业单位外，中国目前大多数的社会团体和基金会没有属于自己的办公场所，它们主要依靠自己的业务主管部门无偿提供，少部分有组织向社会租凭，农村专业经济协会一般由涉农公司、农民大户无偿提供。事实上也有比较多的民间组织就是和政府部门“两块牌子、一套人马”，这给民间组织的发展带来不利影响。（二）民间组织管理问题产生的原因1、民间组织相关法规缺失我国关于民间组织的法律法规还不健全。目前只有国务院颁布的《社会团体登记管理条例》和《民办非企业单位登记管理暂行条例》，民政部出台的《取缔非法民间组织暂行办法》、《民办非企业单位登记暂行办法》和民政部与其他部门联合下发的规范性文件等，总体上层次不高，数量少，不配套，可操作性不强，还没有专门的、全面的、严谨的关于民间组织管理的《民间组织法》，使得民间组织的设立、性质、地位、作用及职能等没有完全明确、规范，缺乏行业自律环境。同时在人员编制、职称、评定、医疗保险、养老保险、税收减免等方面也没有相配套的法规与政策，使多数民间组织的队伍不稳定，人员和知识结构老化，缺少应有的活力与作用。2、民间组织管理体制不顺民间组织管理实行的是双重管理体制。双重管理体制是在计划经济体制下国家在对社会团体归口管理的实践中形成的一种制度安排，它在本质上将民间组织和政府置于相互对立的关系上，政府管理民间组织的首要目标是限制其发展并规避可能的政治风险，其手段则表现为通过双重审批进行准入限制。在这种体制下，民间组织的登记注册被设置了双重门槛：在跨越合法登记注册的门槛之前，所有的民间组织要得到合法登记都须跨越业务主管单位的审批门槛。这样，双重管理体制通过双重负责、双重把关的审批制度为现有的民间组织获得合法身份设置了障碍。其结果是：由于获得合法身份的门槛太高，越来越多的民间组织转而采取工商注册的形势，或者在其他党政部门的支持下取得各种变相的合法形式，或者甘冒不登记注册的风险。根据调研估计，目前没有在双重管理体制下登记注册而开展活动的各类民间组织的数量，大约十倍于合法登记的民间组织。大量涌现的民间组织纷纷绕开现行法规的做法，使得现行法规的有效性大打折扣，不仅对于各种形式的民间组织起不到应有的约束和监管作用，而且降低了法律应有的尊严并激励了公民不守法的群体行为，这在法治社会是一种危害性的现象。因此，在上述双重管理体制基础上形成的现行法律政策环境，在总体上不利于民间组织的发展。过度强调登记注册的审批把关，在限制民间组织合法化的同时，忽视了培育发展和监督管理，使得一方面大量的民间组织被拒之于合法登记的门槛之外，另一方面一旦获准登记成为合法的民间组织则万事大吉，即缺乏必要的政策支持和引导，对其行为的制约和监管也极为有限。3、民间组织自治功能不强民间组织的主要特点是民间性、自治性，即以民间形式出现、不代表政府的立场，公民自愿参加，自我管理，自我约束。但民间组织有一部分仍是计划经济时期延续下来的模式，由政府部门掌控，政府部门出资，成为政府的附属机构，从以往开展的社会团体小金库专项治理中可以明显看出，部门民间组织已成为机关和事业单位的小金库，或者是特殊资金的场所。部门民间组织的领导都是退下来的政府领导，一人说了算，财务不公开，法人自治无从谈起。由于当前中国社会正处于转型阶段，对民间组织的理解相对滞后，鼓励和维系民间组织健康发展的行为规范和社会机制尚未形成。有些民间组织规章制度不完善，组织机构不健全，或虽有制度，比如会员代表大会、理事会制度等，但由于专职人员过少、财力不足等原因，都不能有效落实；有些民间组织缺少主动性、创造性的工作精神和服务意识，往往行政依附性强，等、靠、要思想严重，致使没有成文章程，只有不规范的口头规定；有些虽有章程，但不能独立实施，组织功能、协调功能都与市场经济和国际惯例的要求相差甚远，自我治理只能停留在口号上。四、民间组织管理问题的思考和建议1、制定相关法规，营造民间组织发展的良好环境。民间组织作为市场经济发展的必然产物，其发展离不开相关法律法规的支持。民政部李学举部长指出，民间组织的自律必须与较为宽松的法律和社会环境相适应，与本国的道德、文化传统、伦理观念相结合。一般而言，任何自律规范的制定都必须在现有法律的框架内进行，自律条款既不能取代政府法规，也不能违背政府法规。作为一个合法的民间组织，必须以国家的法律法规为依据，做到“遵纪守法”。从国际民间组织自律的经验可知，越是法制健全、发育健康的国家和地区，自律越有效。芬兰行业自律组织的自主性表现在它依据有关法律法规，自主地享有应有的权利，开展各种与其宗旨相适应的事业活动，任何组织和个人都不能超越权限而凌驾于其上。日本通过《旅行业法》赋予旅行业协会一定的管理职能，从而使其自律、协调和监督功能得以充分发挥的经验值得我们借鉴。依法明确政府与行业自律组织之间的职责分工，是行业自律组织高效而有序运作的关键。从某种程度上说法律维护自律者尊严，法律促使民间组织自律。因此，我国必须健全民间组织法律法规体系，抓紧制定民间组织法、民间组织行为规范等，赋予民间组织一定的权威，使民间组织的管理逐步走向法制化、制度化、规范化。2、改革管理体制，加强对民间组织的监督管理。不断创新双重管理的运作机制，对民间组织的登记管理采取分类指导的办法：在基层和社区、公益性民间组织以及无对口业务主管单位的民间组织进行由民政单一管理的试点，暂时不够注册登记条件的，实行备案制；对行业协会、商会继续实行由市工商联作为统一业务指导的办法，以减少政府其他部门对行业协会、商会的过多行政干预，使行业协会、商会有更多的自主管理权；对社科类、专业性社会团体、民办教育培训机构、民办卫生医疗机构等行业特点明显的社会组织，则仍沿用过去的办法，由各自相对口的政府部门作为业务主管单位，与民政部