春节回乡调研：对基本养老保险制度的调研

1春节回乡调研报告对基本养老保险制度建设中几点问题的建议（威海果茶站王林军）内容提要：威海同全国大多数地区一样，已经初步构建起覆盖城乡的基本养老保险体系，这是具有划时代意义的“里程碑式”事件。但基本养老保险制度建设的背后，仍然存有空白点和不公平公正的地方，亟待完善制度。本文在历数养老保险的发展历程后，找出目前存在的最主要问题，分析了需要重点解决问题的是哪些人群，明确提出社会基本养老保险发展的终极目标和国家应当承担的责任，最后结合实际情况提出解决部分问题的几点意见和措施。社会基本养老保险制度关系到全社会每个人的切身利益，事关百姓幸福与社会稳定，事关社会公平与公正的和谐，尽快完善相关制度，不能等闲视之。养老保险是社会保障制度的重要组成部分，是保证社会稳定协调发展的必备条件。基本养老保险也称国家基本养老保险，是不同于商业和其它各类补充养老保险的，其基本含义是按照国家有关规定，在劳动者年老或丧失劳动能力后，根据他们为社会所作的贡献和所具备的养老保险资格，按月或一次性以货币形式支付的保险待遇，用于保障离退休职工和城乡居民的基本生活需要，具备强制性、福利性、优惠性、公平公正性和覆盖范围广等特点。继解决机关事业单位职工、城镇职工和农村居民基本养老保险后，2011年7月威海又成功解决城镇居民养老保险问题，首次实现了城乡居民养老保险的全覆盖，是最具里程碑式意义的一件大事。基本养老保险制度框架的构建成功，彻底解决了全社会“老有所养”问题，基本保障了城乡居民老年生活水平与当地城乡经济发展水平相适应。春节回家探亲期间，所见所闻都是城乡居民的笑脸，是对该制度的坚决拥护和高度颂扬。但是在走访中，也了解到基本养老保险制度仍然存在空白点和不公平公正的部分，亟待完善。2威海是沿海发达地区，经济实力较强，完全有条件在国内率先建立起完善的基本养老保险制度。第一步，建立起城乡统一的职工基本养老保险制度（含城镇职工、乡镇企业职工、农民工，以其它各种形式的自由就业者）；第二步，建立起城乡完全统一的居民基本养老保险制度。这样，就成功构建起基本养老保险制度的两大体系。一、历程回顾我国社会养老保障制度是从建立企业职工养老保险开始的，2009年建立了新农保制度，此后又建立起城镇居民养老保险制度，这样，我国养老保障制度的基本框架初步构成。1、城镇职工养老保险我国养老保险制度始创于建国初期,1951年颁布实施的《劳动保险条例》,标志着全国统一的社会保障法规的建立。主要特征是：由国家规定统一的养老待遇，各类单位和企业支付养老费用，国有企业的经营由国家统负盈亏。1991年出台了《国务院关于企业职工养老保险制度改革的决定》,标志着我国的养老保险体制由现收现付型向部分积累制过渡。1995年,国务院颁布了《关于深化企业职工养老保险制度改革的通知》,进一步强调建立多层次社会保障体制的必要性,明确了基本养老保险实行社会统筹与个人账户相结合(简称“统账结合”)的模式。1997年,国务院又颁布了《关于建立统一的企业职工养老保险制度的决定》,在总结各地试点经验的基础上统一了缴费率、个人账户规模和养老金的计发办法。2004年起，企业补充养老保险更名为企业年金。对新制度实施后参加工作的职工，其养老金由两块组成，一块是个人账户养老金，筹资按职工本人工资的11%缴费(其中企业3%，个人8%)长期积累，退休后，每月按总累计额除以120计发;另一块是基础养老金，相当于统筹地区职工平均工资的20%，筹资仍沿用现收现付模式，由企业按工资总额的5%缴纳。对新制度实施前已退休的人员(简称“老人”，下同)，实行老人老办法继续发养老金；对新制度实施前参加工作的在职职工(简称“中人”，下同)，除基础养老金、个人账户养老金外，另加一块按工龄系数计算的过渡性养老金。3至此，以基本养老保险、企业补充养老保险、个人储蓄养老保险为基础的三层次的养老保险体系基本形成。2、城镇居民养老保险2011年7月《威海市城镇居民社会养老保险实施意见》出台，标志着30万名城镇无社会养老保险居民纳入到国家基本养老保险体系内，全市城镇居民社会养老保险实现了全覆盖。城镇居民社会养老保险基金主要由个人缴费和政府补贴等构成。其中，个人每年缴费标准分为300元、500元、800元、1000元、1500元、2000元、2500元、3000元、4000元、5000元10个固定档次，参保人自主选择缴费档次，多缴多得。对45周岁以上的，应按年缴费，累计缴费年限应不少于实际年龄到60周岁的剩余年数，允许补缴，但补缴后的累计缴费年限不超过15年；对45周岁以下的，应按年缴费，累计缴费不少于15年。制度实施时，对已年满60周岁、未享受职工基本养老保险待遇以及国家规定的其他养老待遇的10万老年居民，不用缴费，可按月领取政府补贴的55元基础养老金；也可自愿补缴养老保险费，补缴年限不超过15年，自补缴的次月起，按月领取个人账户养老金和基础养老金。3、农村居民养老保险指未参加职工养老保险的成年农村居民，即除以上两类人员以外的具有农业户口的人员。这类人员的构成极其复杂，由于制度设计的缺陷，乡镇企业职工、外出经商人员、农民工、合同制工人等本应属于职工队伍的人员也往往包含其中。建国前后，农村养老主要是以家庭养老为主。农业合作化以后，政府对农村生活困难老人，实行社会救济制度，如《高级农业合作社示范章程》和《农村人民公社工作条例修正草案》规定对“三无”老人实行五保制度，供养经费主要从集体公益中开支，是农村社会养老保险制度的萌芽。改革开放后，家庭联产承包责任制瓦解了以社队为基础的集体经济，农民丧失了集体保障。1992年民政部印发《县级农村社会养老保险基本方案（试行）》通知，标志着农村社会养老保险进入新的发展期，保险对象为市城镇户口、不由国家供应商品粮的农村人口，以村为单位确认(包括村办企业职工、私营企业、个体户、4外出人员等)，基金以县为单位统一管理，月交费标准设2、4、6、8、10、12、14、16、18、20元十个档次。方案规定:“凡是温饱问题没有解决的地方暂缓开展这项工作”，因此实施范围有限，保障水平低。此后，《国务院办公厅转发民政部关于进一步做好农村社会养老保险工作的意见》，民政部先后下发了《加强农村社会养老保险基金风险管理的通知》和《县级农村社会养老保险管理规程（试行）》等一系列规范性文件。1998年，国务院进行机构改革，将农村社会保险管理职能划入劳动和社会保障部管理，1999年劳动和社会保障部整顿和规范农村社会养老保险工作，2002年劳动和社会保障部向国务院呈送了《关于整顿规范农村养老保险进展情况的报告》，提出农保工作要坚持在有条件的地区逐步实施，同时探索适合农民工、失地农民、小城镇农转非人员特点的养老保险办法。2003年劳动和社会保障部下发《关于当前做好农村社会养老保险工作的通知》，要求积极稳妥地推进农村养老保险工作，各地纷纷出台农村社会养老保险办法。《县级农村社会养老保险基本方案（试行）》是各地普遍推行的方案，该方案在资金筹集上坚持以“个人缴纳为主、集体补助为辅、国家给予政策扶持”的原则，没有采取职工养老保险那样的“社会统筹和个人账户相结合”的制度。由于集体对个体投保人的补助责任没有约束规范，集体补助又经常难以落实，再加上农村社会养老保险基金筹集又缺乏政府支持，导致农村社会养老保险事实上变成了个人的储蓄，缺乏应有的社会性和福利性。此外，方案规定，农民到外县、市、省务工经商，最后还必须回到户口所在地办理养老保险，这实际上为劳动力的合理流动、农业产业化与规模经营及城镇化设置了一道障碍，不利于外出务工人员割断他们与土地与农村的联系，进而延缓我国社会转型的进程，农民参与积极性不高，实际加入的人数也不多。随着我国改革开放的不断深化，农村工业化、城镇化、现代化的步伐加快，农村生产力的发展和农村剩余劳动力的转移，迫切需要建立适合农村特点的养老保险制度，以解除农民的后顾之忧。胡锦涛总书记在党的十六届四中全会上指出“综观一些工业化国家发展的5历程，在工业化初始阶段，农业支持工业，为工业提供积累是带有普遍性的趋向。但在工业化达到相当程度以后，工业反哺农业，城市支持农村，实现工业与农业、城市与农村协调发展，也是带有普遍性的趋向”。1994年3月，威海市出台《威海市农村社会养老保险暂行办法》。该办法运行以来，威海市参保人员达32.6万人，有4.3万人享受到养老保险待遇。但该办法筹集渠道主要依靠农民个人缴费积累，保障待遇水平过低。为此，2009年1月威海出台《威海市新型农村社会养老保险暂行办法》，办法规定，未参加职工养老保险的成年农村居民均可参保，个人缴费标准为所在市（区）上年度农村居民人均纯收入的6%、8%、10%，由参保人员自主选择。参保人员年满60周岁，且缴费年限累计满15年，按月领取养老金。新型农村社会养老保险金由个人账户养老金和基础养老金两部分组成。个人账户养老金月领取标准为，个人账户储存额乘以国家规定农村社会养老保险个人账户养老金计发系数0.008631526；基础养老金月领取标准为，所在市（区）上年度农民人均纯收入2%除以12，参保人员缴费超过15年的年限，每超过一年，基础养老金增加0.2%。全市农村居民每人每月基础养老金的标准为55元。截止到2011年2月，全市新农保的参保人员达到了93.2万人，适龄人口参保率达到92%，收缴养老保险费5.4亿元；为37万名年满60周岁以上农村居民发放养老金1.73亿元，各级政府对新农保补贴资金达到2亿元。事实上，城镇居民养老保险和新农保覆盖的人群大都是低收入群体。通过制度建设，可以向他们倾斜更多的公共资源地，缩小收入差距，推进了社会的公平与正义。二、存在主要问题1、历史遗留与保障承诺问题。在计划经济体制下,虽然国家对养老保险基金作了扣除,但并没有积累下来,却以有形或无形的方式变成了国有资产。造成这一问题的根本原因：一是建国以来,我国一直实行低工资、重积累、轻消费的政策，政府集中了过多的收入,并对其进行转化。转化的结果是使在公有制产品经济中,剩余劳动的社会化得到了比较充分的实现。所以,在国民收入的初次分配中,劳动者所得到的，仅仅是劳动力再生产6所必需的基本生活资料,它通常小于劳动力再生产所必要的全部费用。二是由于公有制产品经济的基本目的之一，就是为了借助于生产资料公有制和高度集中的计划体制实现经济的高速增长,所以,社会化的剩余劳动在扣除必要的社会保障和保险基金后,主要是用于积累基础建设基金,只有较少的部分用作公共消费基金,以在最低限度上满足劳动力再生产的公共消费需要，以及医疗、教育等半公共物品消费的需要。这样,整个国民收入中用于消费(包括个人消费和公共消费及半公共消费)的份额,就被限制在仅能维持劳动力再生产所必要的生活资料的范畴内。因此,这一时期劳动者只获得维持再生产的必要的收入,而生产的剩余劳动则以利润的形式上交财政,支援了国家建设，这也就是说他们劳动的剩余价值已并入国有资产中,几乎不具有养老金积累,因此,国家有责任和义务偿还这部分人的养老金及债务,也就是实现保障承诺。那些国有或集体企业中的老职工以及已经工作过一段时间的中年职工,他们虽然没有个人账户的储蓄积累,但实际上他们已经做出了应做的贡献,他们过去的收入是低工资,其结余积累的资金已经被财政、国有或集体企业吸收用于重新投资,形成新的企业资产或各种基础设施;或者还有一些部分通过地方政府集中或部门集中的方式被投资到其他处;同时还有一些企业和行业,由于价格扭曲,其真实利润并不能表现出来,所以企业虽然没有形成积累,但社会积累中实际上也包含着他们的一份。由于上述这些历史背景,在现有国有或集体资产中,实际上已经包含着相当一部分国家对国有或集体企业职工的负债。所以,有理由把人们以前所做出的贡献折算为他们个人账户上的积累，再从国有和集体资产中拿出相应数量的资产划归给养老保险基金,即将已有的工龄视为已交，彻底解决历史遗留下来“老人”、“中人”的社会保障问题，制度顺利“对接”。2、基本养老保险的覆盖面狭窄。一是城镇企业职工养老保险的职工范围狭窄。目前各地对企业职工的含义不尽相同，一般认为：国有企业、城镇集