监察机关

第十一节监察机关SUPERVISORYCOMMISSION主讲：翟明煜内容大纲一、监察制度概述二、监察机关的性质与地位三、监察机关的设置与职权四、监察机关与其他国家机关的关系一、监察制度概述监察，即监督检查，是指通过专责的独立机关对行使国家公权力的公职人员进行监督，调查职务违法和职务犯罪，并对违纪违法的公职人员作出处置的活动。监察法第三条各级监察委员会是行使国家监察职能的专责机关，依照本法对所有行使公权力的公职人员（以下称公职人员）进行监察，调查职务违法和职务犯罪，开展廉政建设和反腐败工作，维护宪法和法律的尊严。1.1中国古代的监察思想与监察制度1.1.1监察制度的开端——战国时期监察制度是随着中央集权的加强，官僚制度的形成而得以发展的。“故治天下之要，存乎除奸;除奸之要，存乎治官”——《吕氏春秋·知度》“有道之君，上有五官以牧其民，则众不敢踰轨而行矣。下有五横以揆其官，则有司不敢离法而使矣”——《管子校注》卷十《君臣上·短语》战国以后，顺应君主专制制度的发展和官僚制度的形成，为了确保君主的最高支配者的地位，思想家们论证了加强对官僚系统的监督和控制的必要性。以法纠察官吏的不法行为，保证官僚机构的正常运行，稳固君主权威地位的独尊，从而为建立独立的监察机构和有效的权力监督机制提供了理论上的依据。战国时期，御史一职已经出现，他们随侍君主左右，负责记言记事、掌管法令图籍。秦朝统一中国，建立起封建专制主义的中央集权制度，并创建了相对独立的监察制度。在中央设立御史大夫，位列三公,掌握天下文书和监察。在地方上,皇帝派御史常驻郡县,称“监御史”，负责监察郡内各项工作。1.1.2监察制度的建立与完善——汉朝在西汉，中央仍设御史大夫作为长官，御史中丞为副，兼掌皇帝机要秘书和中央监察之职。在地方上，西汉初年废监御史，由丞相随时委派“丞相史”，分刺诸州。汉武帝时，为加强中央对地方的控制，全国分为13个监察区，叫州部，每个州部设刺史1人，为专职监察官,以“六条问事”,对州部内所属各郡进行监督。御史大夫：“内承本朝之风化，外佐丞相统理天下”刺史：“周行郡国，省察治状，黜陟能否，断治冤狱”“课第长史，不称职者为殿，举免之”1.1.2监察制度的发展——唐朝“朕既在九重，不能尽见天下事，故布之卿等，以为朕之耳目。莫以天下无事，四海安宁，便不存意。“——李世民“御史为风霜之任，弹纠不法，百僚震恐，官之雄峻，莫之比焉”——《全唐文》卷三二“左司郎中王本立恃恩用事，朝廷畏之。仁杰奏其奸，请付法司，上特原之。仁杰曰:‘国家虽乏英才，岂少本立辈!陛下何惜罪人，以亏王法。必欲曲赦本立，请弃臣于无人之境，为忠贞将来之戒!’本立竟得罪。由是朝廷肃然。”——《资治通鉴》卷二百二《唐纪十八》唐朝的监察法以《监察六法》为代表。玄宗开元年间为约束按察使的监察职权而定六法，内容是:其一，察官人善恶;其二，察户口流散，籍帐隐没，赋役不均;其三，察农桑不勤，仓库减耗;其四，察妖猾盗贼，不事生业，为私蠹害;其五，察德行孝悌，茂才异等，藏器晦跡，应时用者;其六，察黠吏豪宗兼并纵暴，贫弱冤苦不能自申者。1.1.3监察制度的顶峰——明朝明朝是中国古代社会后期的王朝，也是专制制度向着极端化发展的王朝。无论监察思想，还是监察制度与监察法都围绕加强专制制度这条主线不断地改革演变。统治者以“重耳目之寄，严纪纲之任”来要求监察官。“朕设察院，职英俊，禄忠良，以为耳目之寄。”——朱元璋“国家立三大府，中书总政事，都督掌军旅，御史掌纠察。朝廷纪纲尽系于此，而台察之任尤清要。“——朱元璋洪武二十六年(1393年)制定了监察御史的《出巡事宜》，规定了科差赋役、户口、词讼、农田、道路、军需、学校，以及驿站、度量衡等诸多方面的职掌，及相应的法律责任。中国古代监察制度的特点：1.中央集权制下官僚制和郡县制的配套制度；2.职权范围随制度发展而不断扩张；3.缺乏独立性，依附性于皇权。1.2中国近现代监察制度的构建1.2.1孙中山“五权宪法”中的监察权“考选制和纠察制本是我中国固有的两大优良制度，但考选制度被恶劣政府所滥用，纠察制度又被长期埋没而不为所用，这是及可痛惜的。我期望在我们共和政治中复活这些优良制度，分立五权，创立各国至今所未有的政治学说，创建破天荒的政体，以使各机关能充分发挥他们的效能。”——孙中山监察院的职权：监察院主要负责对国家机关官员的违法和失职行为的监督。其职权主要有：（1）审计权，在监察院下设审计部，监督行政部门的收支合法性；（2）调查权，监察院行使弹劾、纠举、纠正、同意和审计等权力时，对官员的违法和失职行为可以进行调查；（3）弹劾权，是监察院对一切公务人员，包括中央及地方公务人员、司法院与考试院人员、总统与副总统、公务员因违法或失职而提出控诉的权力；（4）纠举权，监察院对违法或失职行为的公务员，提请其主管或其上级长官进行撤职或者行政处分；（5）同意权，司法院院长、副院长、大法官，以及考试院院长、副院长和考试委员的任命，须经监察院同意后方能任命“监察院”是“鸡肋”，食之无味、弃之有益。“监察权”虽有其效果，但弊大于利，因此弃之有益。有的人觉得“五权宪法”绝对不能动，但如果有一天地下有知碰到孙中山先生，孙中山一定会说“如果我现在活在世界上，我老早改掉了”1.2.2我国建国以来的监察制度第一阶段：1954年《国务院组织法》设立监察部作为专门行政监察机构，其主要职能是检查国务院各部门、地方各级人民政府及其工作人员是否正确执行法律、法规和政策；受理公民对违反纪律的国家行政机关、国营企业及其工作人员的控告和国家行政机关工作人员不服纪律处分的申诉，并审议国务院任命人员的纪律处分事项。1959年4月,第二届全国人大第一次会议通过了撤销监察部的决议。第二阶段：1986年,全国人大常委会作出了《关于设立中华人民共和国监察部的决定》。1990年国务院颁布了《中华人民共和国行政监察条例》，1993年与纪委合署办公，1997年全国人大常委会通过了《中华人民共和国监察法》（2010年修改）。行政监察机关独立行使监察权，为保障行政监察机关的独立性，监察法将行政监察的对象定位为行政机关公务员以及行政机关任命的其他人员；行政监察的范围不断扩大，包括违反法律、法规和行政纪律的行为，执法、廉政和效能情况，遵守和执行法律、法规、人民政府的决定和命令的情况等。第三阶段：2018年以后。2018年宪法修改设立了独立于行政机关，具有宪法地位的监察机关。原有的行政监察存在的问题和弊端：1.监察力量分散、事权重复、效率不高。2.未能有效地实现对所有国家机关及其公职人员的监察。3.行政监察机构的独立性不够。4.行政监察机构的职能不完整。二、监察机关的性质与地位性质：行使国家监察职能的专责机关地位：“一府一委两院”、合署办公法律地位：全国人大下产生的独立的国家机构政治地位：党领导下的反腐机构三、监察机关的设置和职权3.1监察机关的设置第七条中华人民共和国国家监察委员会是最高监察机关。省、自治区、直辖市、自治州、县、自治县、市、市辖区设立监察委员会。第八条国家监察委员会由全国人民代表大会产生，负责全国监察工作。国家监察委员会由主任、副主任若干人、委员若干人组成，主任由全国人民代表大会选举，副主任、委员由国家监察委员会主任提请全国人民代表大会常务委员会任免。国家监察委员会主任每届任期同全国人民代表大会每届任期相同，连续任职不得超过两届。第九条地方各级监察委员会由本级人民代表大会产生，负责本行政区域内的监察工作。地方各级监察委员会由主任、副主任若干人、委员若干人组成，主任由本级人民代表大会选举，副主任、委员由监察委员会主任提请本级人民代表大会常务委员会任免。地方各级监察委员会主任每届任期同本级人民代表大会每届任期相同。3.2监察机关的职权第十一条监察委员会依照法律规定履行监督、调查、处置职责：（一）对公职人员开展廉政教育，对其依法履职、秉公用权、廉洁从政从业以及道德操守情况进行监督检查；（二）对涉嫌贪污贿赂、滥用职权、玩忽职守、权力寻租、利益输送、徇私舞弊以及浪费国家资财等职务违法和职务犯罪进行调查；（三）对违法的公职人员依法作出政务处分决定；对履行职责不力、失职失责的领导人员进行问责；对涉嫌职务犯罪的，将调查结果移送人民检察院依法审查、提起公诉；向监察对象所在单位提出监察建议。3.2.1监察的范围第十五条监察机关对下列公职人员和有关人员进行监察：（一）中国共产党机关、人民代表大会及其常务委员会机关、人民政府、监察委员会、人民法院、人民检察院、中国人民政治协商会议各级委员会机关、民主党派机关和工商业联合会机关的公务员，以及参照《中华人民共和国公务员法》管理的人员；（二）法律、法规授权或者受国家机关依法委托管理公共事务的组织中从事公务的人员；（三）国有企业管理人员；（四）公办的教育、科研、文化、医疗卫生、体育等单位中从事管理的人员；（五）基层群众性自治组织中从事管理的人员；（六）其他依法履行公职的人员。3.2.2监察的措施监察措施中的留置第四十三条【留置的决定程序】监察机关采取留置措施，应当由监察机关领导人员集体研究决定。设区的市级以下监察机关采取留置措施，应当报上一级监察机关批准。省级监察机关采取留置措施，应当报国家监察委员会备案。【留置的时间】留置时间不得超过三个月。在特殊情况下，可以延长一次，延长时间不得超过三个月。省级以下监察机关采取留置措施的，延长留置时间应当报上一级监察机关批准。监察机关发现采取留置措施不当的，应当及时解除。监察机关采取留置措施，可以根据工作需要提请公安机关配合。公安机关应当依法予以协助。第四十四条对被调查人采取留置措施后，应当在二十四小时以内，通知被留置人员所在单位和家属，但有可能毁灭、伪造证据，干扰证人作证或者串供等有碍调查情形的除外。监察机关应当保障被留置人员的饮食、休息和安全，提供医疗服务。讯问被留置人员应当合理安排讯问时间和时长，讯问笔录由被讯问人阅看后签名。被留置人员涉嫌犯罪移送司法机关后，被依法判处管制、拘役和有期徒刑的，留置期限应当折抵刑期。留置一日折抵管制二日，折抵拘役、有期徒刑一日。【留置的适用条件】第二十二条被调查人涉嫌贪污贿赂、失职渎职等严重职务违法或者职务犯罪，监察机关已经掌握其部分违法犯罪事实及证据，仍有重要问题需要进一步调查，并有下列情形之一的，经监察机关依法审批，可以将其留置在特定场所：（一）涉及案情重大、复杂的；（二）可能逃跑、自杀的；（三）可能串供或者伪造、隐匿、毁灭证据的；（四）可能有其他妨碍调查行为的。对涉嫌行贿犯罪或者共同职务犯罪的涉案人员，监察机关可以依照前款规定采取留置措施。留置场所的设置和管理依照国家有关规定执行。四、监察机关与其他国家机关的关系4.1监察机关与权力机关的关系第八条国家监察委员会对全国人民代表大会及其常务委员会负责，并接受其监督。第九条地方各级监察委员会对本级人民代表大会及其常务委员会和上一级监察委员会负责，并接受其监督。第五十三条监察机关应当接受本级人民代表大会及其常务委员会的监督。各级人民代表大会常务委员会听取和审议本级监察机关的专项工作报告，组织执法检查。县级以上各级人民代表大会及其常务委员会举行会议时，人民代表大会代表或者常务委员会组成人员可以依照法律规定的程序，就监察工作中的有关问题提出询问或者质询。4.2监察机关与行政机关的关系第四条监察委员会依照法律规定独立行使监察权，不受行政机关、社会团体和个人的干涉。监察机关办理职务违法和职务犯罪案件，应当与审判机关、检察机关、执法部门互相配合，互相制约。监察机关在工作中需要协助的，有关机关和单位应当根据监察机关的要求依法予以协助。4.3监察机关与法院、检察院的关系第四条监察机关办理职务违法和职务犯罪案件，应当与审判机关、检察机关、执法部门互相配合，互相制约。第三十四条人民法院、人民检察院、公安机关、审计机关等国家机关在工作中发现公职人员涉嫌贪污贿赂、失职渎职等职务违法或者职务犯罪的问题线索，应当移送监察机关，由监察机关依法调查处置。被调查人既涉嫌严重职务违法或者职务犯罪，又涉嫌其他违法犯罪