OECD-BEPS行动计划(中文)

OECD关于税基侵蚀和利润转移的行动计划2013.7第一章引言全球化有利于各国经济的发展。全球化并非新生事物，但是各国经济和市场全球化的步伐近年来明显加快。资本与劳务的自由移动、制造业基地从高成本地区转移至低成本地区、贸易壁垒的逐渐消除、技术与通讯的发展、风险管理与发展的重要性日益凸显，以及知识产权的保护与利用，这些都对跨境活动的开展，有着重要的影响。在许多国家中，全球化都推进着贸易活动的开展，增加了外国直接投资。因此，全球化推动了各国经济的发展，创造就业机会，培养创新精神，使数以百万计的人们摆脱了贫困。全球化影响着各国公司所得税制度。早在1920年代，国际联盟即已意识到，由于各国税制之间的相互作用，会导致双重征税，从而对各国和世界的发展和繁荣形成负面影响。世界各国都赞同有必要消除双重征税；而实现这一目标的基础是各国都认同的、既清晰且可预测的国际规则，并能够使各国政府和企业得到确定性。因此，国际性的税法是支撑全球经济发展的关键支柱。随着经济日益全球化，公司也在全球化。跨国公司(MNE)在全球GDP中所占比例甚大。而且公司间的贸易在总贸易量中占据的比例也在增加。全球化使经营活动的模式从局限于某个具体国家，转化为全球性经营，管理架构高度整合，供应链具有整体性，在地区甚至全球层面上实现集中化。此外，服务行业和数字产品在经济中的重要性不断增加，而且数字产品还能够借助互联网实现传送，这就使得企业能够轻而易举地将大量生产性活动，安排在与其客户之间具有遥远的地理距离的地方。税收筹划机会渐渐增加，税收筹划可否接受的边界日渐模糊，使上述局面渐趋恶化。在这种情况下，跨国公司更是跃跃欲试，越来越多地采取了激进的税收行为。上述动向为跨国公司提供了更多的使其税负最小化的机会。从而形成了更为紧张的局面，人们越来越尖锐地感受到了税收公平性的问题。对各方而言，这都是一个至关重要的问题：•政府受到了伤害。许多国家的政府都面临着需要应对税收收入减少和遵从成本增加的问题。而且，税基侵蚀和利润转移(BEPS)损害了税制的整体性。在发展中国家，税收收入匮乏，使得针对有助于促进经济发展的公共投资资金不足。因受税收驱动的行为的影响，资源的总体配置没有实现最优。•普通纳税人受到了伤害。如果企业通过利用税收法规，将其所得转移到产生所得的经营活动发生所在地以外，进而减少其税负，那么当地的其他纳税人将承担更高的税收负担。•企业受到了伤害。如果跨国公司的实际税率被认为过低，则跨国公司可能将面临严重的声誉风险。与此同时，不同的企业对于这种风险可能有着不同的分析和判断，不能利用法律机会来降低税负可能使企业在竞争中处于劣势。由于跨国公司有能力将其利润转移至境外，从而实现避税或减税的目的，因此，只在本国市场经营的公司，包括家族企业或创新型企业，就难以与这些跨国公司竞争。税基侵蚀和利润转移造成的扭曲，也伤害了公平竞争。第二章背景征税权是各国主权的核心，但是各国税收法规的相互作用，在某些情况下，会产生真空地带或引起摩擦。各主权国家在设计制定本国税收法规时，可能并未充分考虑别国税收法规的影响。各主权国家所实施的相互独立的税收法规，在其相互作用的过程中，可能引起摩擦，包括对在几个国家开展经营活动的公司，可能出现双重征税；也可能会产生真空地带，在来源国或居民国，对公司的所得均为征税，或者只按名义税率征税。在各国本国的范畴内，法规的连贯一致性通常是通过匹配原则实现的，即对于在付款方可以扣除的一笔付款，是在受款方征税的，除非有明确的免税规定。而在国际层面上并无类似的原则，以保证法规的连贯性，这就为纳税人谋取利益留下了空间，虽然主权国家通过合作进行了这方面的努力，但其范围依然有限，只限于防止双重征税。各国已努力寻求制定国际标准，在尊重税收主权的前提下，处理这些摩擦，但真空地带仍然存在。至少从1920年代起，各国即已意识到，各国税制的相互作用，会引起在行使征税权时出现交叉重叠，从而导致双重征税。各国一直致力于在保障制定税收法规和维护征税主权的同时，消除此种双重征税，以最大程度地减少其对贸易活动的扭曲和对可持续经济发展的阻碍。不同国家税制之间既有真空也有摩擦，在设计制定现有国际标准的过程中对此尚无考虑，双边税收协定对此亦无适当的处理。全球经济的发展要求各国就涉税事项展开合作，以便能够保护各国的税收主权。在许多情况下，现有的各国国内法规和协定的规定，凡涉及跨境利润征税的，都能够产生正确的结果，并未导致税基侵蚀和利润转移。通过国际合作，形成了一些普遍认可的原则和数以千计的双边税收协定网络。这些税收协定的基础是国际通行标准，因此一般都能针对跨境经营活动的利润，实现避免双重征税的目的。清晰性和可预测性是促进经济发展的基本要素。重要的是应该通过推进国际合作，继续保持这种清晰性和可预测性。与此同时，如果现行法律法规产生了从政策角度需要引起关注的问题，那么对这种情况应予以解决。随着时间的推移，现行法规也暴露出了一些薄弱环节，为税基侵蚀和利润转移创造了机会。税基侵蚀和利润转移主要涉及，因不同国家税收法规之间的相互作用，所导致的双重不征税或征税不足的情况；同时也涉及到一些通过将利润转移到产生这些利润的经营活动所在地以外的地方，而实现不缴税或少缴税的安排。不缴税或少缴税从其本身而言并非引起关注的原因。之所以引起关注，是因为它牵涉到人为地将应税所得与产生应税所得的经营活动相割裂的做法。换言之，其在税收政策方面引起关注的原因在于，由于不同税制互动中的真空地带，以及某些情况下双边税收协定的适用，跨境经营活动的所得可能在各地都未被征税或者征税不足且无正当理由。数字经济的蓬勃发展也给国际税收提出了挑战。数字经济的特点是前所未有地依赖无需资产、大量使用数据（特别是个人数据）、广泛采用从外在自由产品中获取价值的多边经营模式，以及难以确定价值形成的所在地。由此产生的基本问题是，企业在数字经济时代是如何创造价值和实现利润的，数字经济与来源国和居民国概念之间有着怎样的关系，或者如何从税收的角度对所得进行定性。与此同时，经营活动的新方式，可能会导致在地理位置上重新配置经营活动的核心功能，因此不同的征税权分布有可能产生少缴税。就其本身而言，这并不说明现行税制存在缺陷。重要的是需要密切关注从事数字经济活动的企业如何创造价值并实现利润，进而确定是否有必要，以及在多大程度上需要修改现有规定，以便使该行业的具体特定得到考虑，进而防止税基侵蚀和利润转移。这些薄弱环节使已得到普遍认可的现行法规框架遭遇风险，政策制定者需要采取大胆行动，以避免问题继续恶化。如果在这一领域不能有所作为，将使部分国家的政府丧失公司税收，导致各种国际标准各行其道，已得到普遍认可的现行法规框架将被单边措施所取代。凡此种种，将使全球税收陷于混乱，其特点是双重征税将大面积卷土重来。事实上，如果这份行动计划如果不能及时有效地解决相关问题，部分国家将可能会采取单边行动，以保护其税基，因而导致不确定性，以及难以消除的双重征税。因此至关重要的是，各国政府应就解决上述薄弱环节所需要采取的行动，取得一致的意见。正如20国集团领导人所指出的，“尽管我们在国内都各自面临着需要解决的问题，但我们都认为，在目前的大环境下，多边化视角尤其重要，是我们赖以解决全球解决问题的最佳途径”(G20,2012)。在多变的国际税收环境中，针对作为双边税收协定基础的国际标准如何在来源国和居民国之间分配征税权，一些国家表示了关注。这份行动计划的重点是处理税基侵蚀和利润转移。在部分情况下，有些跨境所得有可能没有受到征税，或者只按较低的税率被征税。通过针对税基侵蚀和利润转移所采取的行动，将使此类情况下来源国和居民国的税收得到保障。但是，这些行动的直接目的并非是要改变关于跨境所得征税权分配的现有国际标准。20国集团财政部长吁请OECD制定行动计划，以便各国协调一致地全面应对税基侵蚀和利润转移问题。具体而言，这份行动计划将使各国能够通过国内或国际途径，更好地使征税权与经济行为相匹配。正如OECD近期关于税基侵蚀和利润转移的报告《应对税基侵蚀和利润转移(OECD,2013a)》所要求的，这份行动计划(i)明确了为应对税基侵蚀和利润转移所需采取的行动，(ii)规定了落实这些行动的时间期限，以及(iii)明确了为落实这些行动所需的资源和方法。第三章行动计划为了有效地避免双重不征税，避免涉及人为地将应税所得与产生这些应税所得的经营活动相分离的做法的不缴税或少缴税的情况，需要实行根本性的改革。可以通过采取行动，解决现行法规中的薄弱环节。这份行动计划呼吁对现有机制实行根本性的改变，采用新的得到普遍认同的方法，包括反滥用规定，其目的在于防止和对抗税基侵蚀和利润转移：必须设计制定新的国家标准，以确保公司所得税在国际层面上的连贯一致。产生税基侵蚀和利润转移现象的直接原因在于各国国内税法互动过程中存在的漏洞、真空地带、摩擦或不相匹配。OECD制定的标准或双边协定的规定，基本没有触及这些类型的问题。所以，对于其目的在于避免双重征税的现行标准，有必要辅之以避免双重不征税的途径和工具，其所涉及的领域是之前的国际标准不曾触及的，其所需要解决的问题是与人为地将应税所得与产生这些应税所得的经营活动相分离的做法有关的不缴税或少缴税的情况。此外，各国政府还必须继续合作，应对有害税收行为和过度税收筹划。征税权必须与经济活动的实质相一致，以确保实现国际标准的初衷和益处。国际标准的制定可能跟不上商业模式变化和技术发展的步伐：•虽然双边税收协定可以有效地避免双重征税，但是我们也注意到，这些协定常常不能避免两个以上国家互动过程中的双重不征税。特别是当协定伙伴的双边框架中有第三国参与时，将使现有法规无法有效实施。尤其是当第三国通过空壳公司实现参与时更是如此，这些空壳公司在经营场所、有形资产和雇员方面，几乎或根本没有实质性的内容。•在转让定价领域，需要完善相关法规，更多地强调高度一体化的集团中的价值创造，关注利用无形资产、风险、资本和其他高风险交易进行利润转移的问题。与此同时，各国政府都同意，转而采用利润的公式分配方法并不可行；而且目前并不清楚的是，公司为应对公式分配法，有可能发生经营行为改变，其所导致的投资决策，与采用独立实体方法时相比，是否会更为有效，更具税收中性。如果不能实现进一步的透明，并使企业获得确定性和可预测性，为了对付税基侵蚀和利润转移所采取的行动，是不可能获得成功的。及时、全面且有针对性地取得信息，对于使管理部门能够迅速发现风险之所在，具有十分的重要性。审计活动依然是获取相关信息的主要渠道，但是存在着一些限制，并且缺乏及早发现过度税收筹划的有效手段。因此，税收管理部门往往并不能够及时、全面且有针对性地取得涉及税收筹划策略的信息，必须建立获取此类信息的新机制。与此同时，必须建立落实相关机制，使企业获得其作出投资决策所需要的确定性和可预测性。A.行动在数字经济的背景下，税基侵蚀和利润转移引起了广泛的关注。这份行动计划将有助于解决这方面的问题。但是仍然有一些具体事项需要予以考虑。需要对不同的商业模式和始终处于动态变化之中的商业环境进行透彻的分析，更好地理解在这一领域中价值的产生过程。此外，对间接税也应予以考虑。为了落实这份行动计划，将建立一个专门针对数字经济的工作组。行动1应对数字经济的挑战找出数字经济对于现行国际税收法规的实施所造成的主要困难之处，并找到相应的解决办法，采取整体化的方法，兼顾直接税和间接税。需要考虑的问题包括但不限于：一家公司能够在另一国家的经济生活中有值得注意的数字化存在，但由于现行国际法规中没有相关的规定，该公司没有被征税；通过利用数字产品和服务，形成与地域有关的市场性数据，进而所创造的价值的归属；从新型商业模式中取得的收入的定性；相关来源规则的适用，以及针对跨境提供数字产品和服务，如何确保增值税/货物和服务税的有效征收。为了开展这方面的工作，需要深入地分析这一领域中的各种商业模式。(i)建立公司所得税在国际层面上的连贯一致性国际化意味着不能孤立地设计制定一国本国的国内政策，包括税收政策。税收政策占据了一国主权的核心地位，各国都有权以其认为