安全生产法(修正案送审稿)

附件1关于《中华人民共和国安全生产法修正案（送审稿）》的说明为了贯彻落实国务院第165次常务会议精神，进一步加强安全生产管理和监督，预防和减少生产安全事故，我局全面启动《中华人民共和国安全生产法》（以下简称《安全生产法》）的修订工作。在广泛征求意见、充分研讨并修改完善的基础上，组织起草了《安全生产法修正案（送审稿）》（以下简称送审稿），共7章、124条。现就有关问题说明如下：一、修改《安全生产法》的必要性安全生产事关人民群众的幸福安全与社会和谐稳定。该法颁布施行以来，对建立安全生产法律体系，加强安全生产工作，预防和减少生产安全事故，保护人民群众生命财产安全发挥了巨大作用。但随着我国经济社会的发展，安全生产面临的主要矛盾和问题发生了变化。一是深入贯彻落实科学发展观，坚持以人为本，牢固树立安全发展的理念，切实转变经济发展方式，调整产业结构，提高经济发展的质量和效益，把经济发展建立在安全生产有可靠保障的基础上，已经成为经济社会和谐发展的共识。二是我国安全生产形势仍然严峻，非法违法生产经营建设活动屡禁不止，重特大事故时有发生，暴露出生产经营单位安全责任不落实、防范措施不到位、隐患治理不彻底等突出问题，必须从法律上强化安全监管措施，加大“打非治违”力度，遏制重特大事故的发生。三是近几年国务院采取了一系列标本兼治、重在治本的重大决策和举措，相继制定了《国务院关于进一步加强安全生产工作的决定》（国发〔2004〕2号，以下简称《决定》）、《国务院关于进一步加强企业安全生产工作的通知》（国发〔2010〕23号，以下简称《通知》）和《国务院关于坚持科学发展安全发展促进安全生产形势持续稳定好转的意见》（国发〔2011〕40号，以下简称《意见》）等规范性文件，需要将重要政策措施上升到法律制度。四是受当时立法的限制，部分条款比较原则，可操作性不强，法律规定的处罚额度偏低，与近几年出台的相关法律法规不衔接。二、修改的简要经过2011年6月，我局就着手《安全生产法》的修改调研工作，并委托中国安全生产科学研究院、国家安全生产监督管理总局信息研究院、华北科技学院开展《安全生产法》立法后评估研究、地方安全生产立法分析研究和中外安全生产立法对比研究。7月27日国务院第165次常务会议后，进一步加快了《安全生产法》的修改工作。8月17－18日，邀请部分安全生产专家和法律专家，召开《安全生产法》修改预备会议，对该法实施以来的经验和问题进行了研讨，确定了修法的原则。会后，提出了《安全生产法》修正前后对照表第一稿。8月23日-11月2日，先后召开了东北、西北、华东、西南4个片区座谈会和中央企业座谈会、中介机构座谈会、专家座谈会，先后听取了31个省级安全生产监督管理局、煤矿安全监察局，11个设区的市安全生产监督管理局，中国石油化工集团公司等12家中央企业，国家矿用产品安全标志中心等19家中介机构，8名法学专家和8名安全生产专家、2名中国工程院院士的意见的建议，先后形成了《安全生产法》修正前后对照表第二到第六稿。期间，还委托山西、广东、黑龙江、江苏、河南、重庆等六省（市）分片召开中小企业和中介机构座谈会，听取修改意见。11月22日，按照立法程序，我局就《安全生产法》修改稿征求了32个国务院安委会成员单位和北京市等10个省（区、市）人民政府安委会的意见。《安全生产法》修改过程中，经历了十多次的研讨和座谈，进行了八次重大修改和完善，形成了目前的《安全生产法修正案（送审稿）》。12月26日，我局局长办公会议对《安全生产法修正案（送审稿）》进行了审查。三、修改《安全生产法》的总体思路和原则在修改《安全生产法》的过程中，紧紧围绕安全生产工作中存在的矛盾和问题，突出法律规范，解决实际问题。修法的总体思路是：深入贯彻落实国务院第165次常务会议精神和一系列安全生产重要文件的要求，进一步强化生产经营单位的主体责任，把国务院《决定》、《通知》、《意见》等重要文件中确定的政策措施上升为法律制度；进一步强化对安全生产违法违规行为的责任追究，增加追责方式，提高处罚幅度；进一步强化安全生产的监督管理，完善、创新相关法律制度，提高执法的实效；进一步强化政府领导、部门监管、单位负责、群众参与、社会监督的安全生产工作机制，补充完善相关措施。遵循上述总体思路，确定了五项修改原则。一是按照“顶层设计”的原则，创新和完善安全生产基本法律制度。二是按照“修改”的原则，现行《安全生产法》大框架保持不变，在内容上进行补充、完善，部分条款保持适度超前，能满足今后十年左右安全生产工作的需要。三是按照“适当细化、缩小空间，增强可操作性”的原则，在认真总结《安全生产法》实施以来取得成效和存在问题的同时，根据新形势下做好安全生产工作的需要，对有关内容进行适当的细化，增强可操作性，便于法律的执行。四是按照“求同存异、适当集中”的原则，针对安全生产中带有普遍性的问题，作出法律规定；对个别地区存在的问题，法律不作规定，给地方立法留出空间。五是按照“强化企业主体责任”的要求，把国务院《决定》、《通知》、《意见》等一系列重要文件确立的政策措施法律化、制度化，重点强化企业主体责任的落实，例如将安全生产标准化、诚信建设、安全文化、领导带班下井、挂牌督办等内容纳入其中，明确分管安全生产的负责人、技术负责人和其他责任人的“一岗双责”要求。四、修改的主要内容（一）明确了立法目的和调整范围。安全生产工作的目的一方面是保障人民群众生命财产安全，另一个方面是保护从业人员的健康，促进社会和谐发展。此外，考虑到《安全生产法》确立的法律制度在交通运输等领域执行不好，很多生产经营单位认为不需要遵循《安全生产法》的规定，还有学校等公益性单位频发事故，但又没有相应的安全要求。为此，送审稿对立法目的和调整范围从三方面进行了完善：第一，明确规定为了加强安全生产工作，预防和减少生产安全事故，保障人民群众生命健康和财产安全，促进经济社会和谐发展，根据宪法，制定本法（第一条）。第二，删除了有关法律、行政法规对消防安全和道路交通安全、铁路交通安全、水上交通安全、民用航空安全另有规定的，适用其规定的内容（第二条）。第三，规定学校、幼儿园、医院、公园等公益性单位的安全生产，参照本法的规定执行（第一百二十三条）。（二）完善了建设项目安全设施“三同时”制度。为了提高生产经营单位安全本质化水平，保障建设项目安全设施“三同时”制度的有效实施，送审稿在现行《安全生产法》要求所有生产经营单位安全设施必须实行“三同时”制度（即安全设施与主体工程同时设计、同时施工、同时投入生产和使用）的基础上，从七个方面进行了补充完善：（1）扩大了建设项目进行安全条件论证和安全评价的范围。针对近几年冶金、化工企业事故较多的情况，除现行规定的高危企业外，新增规定冶金、使用危险物品从事生产并且使用量达到规定数量的单位的建设项目，以及其他风险较大的重点建设项目必须进行安全条件论证和预评价（第二十八条第一款）。（2）增加了矿山重点建设项目和生产、储存危险物品建设项目的安全准入规定。新增规定矿山重点建设项目和生产、储存危险物品的建设项目，其安全条件论证和安全预评价报告未经安全生产监督管理部门或者有关部门审核同意，有关部门不得批准该建设项目，与《危险化学品安全管理条例》相衔接（第二十八条第二款）。（3）规范了建设项目安全设施设计审查的程序。高危建设项目的安全设施设计应当报安全生产监督管理部门或者有关部门审查同意后方可开始施工。审查部门及其负责审查的人员对审查结果负责。负责审查的安全生产监督管理部门或者有关部门应当自收到安全设施设计后四十五日内作出审查意见书，并书面通知建设单位。审查不得收取任何费用。安全风险较大的建设项目的安全设施设计应当报安全生产监督管理部门或者有关部门备案，安全生产监督管理部门或者有关部门应当进行抽查（第二十九条）。（4）明确了施工单位的职责。高危建设项目的施工单位必须按照批准的安全设施设计施工，对安全设施的工程质量负责，并保留完整记录。安全风险较大的重点建设项目的安全设施设计经依法抽查不合格的，施工单位应当停止施工（第三十、三十一条）。（5）新增了监理单位的责任。工程监理单位对高危建设项目应当审查施工组织设计中的安全技术措施或者专项施工方案是否符合相关标准，并对建设工程安全生产承担监理责任（第三十条）。（6）新增了高危建设项目安全设施预防效果的评价。高危建设项目竣工投入生产或者使用前，建设单位应当委托具有国家规定资质条件的技术服务机构对其安全设施的预防效果进行评价，与《职业病防治法》相一致（第三十条）。（7）明确了建设项目竣工验收的程序。高危建设项目经安全生产监督管理部门或者有关部门对安全设施进行验收；验收合格后，方可投入生产和使用。安全风险较大的重点建设项目竣工验收后，其安全设施验收报告应当按照国家有关规定报安全生产监督管理部门或者有关部门备案，安全生产监督管理部门和有关部门应当进行抽查。经依法抽查不合格的，不得投入生产和使用（第三十、三十一条）。（三）补充了安全文化建设的内容。加强安全文化建设，是搞好安全生产的重要基础，也是贯彻落实党的十七届六中全会加强文化建设精神和要求。送审稿从四个方面作出了规定：（1）国家将安全教育纳入国民教育内容，大中专院校和中小学应当开设安全知识课程，提高学生安全、紧急避险、救护知识和防灾能力。各级人民政府及其有关部门应当采取多种形式，加强对有关安全生产的法律、法规和知识的宣传教育，推进安全文化建设，提高全社会的安全生产意识（第十二条）。（2）生产经营单位应当加强安全文化建设，建立完善安全生产绩效考核奖惩制度，促进从业人员遵章守纪。生产经营单位应当组织从业人员每月至少开展一次安全生产知识方面的宣传教育活动，培养从业人员安全生产意识、习惯和技能。安全生产活动情况应当记录备查。生产经营单位的车间（区队）应当每周至少召开一次安全会，分析安全生产情况；班组应当每日召开一次班前会，并对所辖作业区域至少进行一次安全巡查，查明作业场所和工作岗位可能存在的重大危险和事故隐患，提出防范和整改措施。车间（区队）安全会、班组安全巡查情况应当记录备查。（第三十二条）。（3）国家推进安全生产诚信体系建设。安全生产监督管理部门和有关部门应当建立安全生产违法行为信息系统，记录生产经营单位的安全生产违法行为信息；对违法行为情节严重的生产经营单位，向社会公示，接受社会监督（第八十条）。（4）发生重大、特别重大生产安全责任事故或者一年内发生两次以上较大生产安全责任事故并负主要责任，以及存在重大隐患整改不力的生产经营单位，由有关部门依照有关规定限制其新增项目核准、用地审批、证券融资和银行贷款（第一百一十五条）。（四）补充了生产安全事故应急救援的规定。为了加强和规范生产安全事故的应急救援，送审稿从五个方面进行了补充完善：（1）国务院安全生产监督管理部门应当建立全国统一的生产安全事故应急救援信息系统，国务院有关部门应当建立健全相关专业的生产安全事故应急救援信息系统。县级以上地方各级人民政府应当建立或者确定本行政区域统一的生产安全事故应急救援信息系统。生产安全事故应急救援信息系统应当与各级人民政府建立的突发事件信息系统实现互联互通、信息共享（第八十二条）。（2）国家建立矿山、危险物品、公路交通、铁路运输、水上搜救、油气田事故应急救援基地和应急救援队伍。县级以上地方各级人民政府应当根据本地区安全生产的特点，建立或者确定相应的专业应急救援队伍，并配备必要的设备、设施和器材（第八十三条）。（3）县级以上地方各级人民政府应当安排一定数量的生产安全事故应急救援资金，储备必要的生产安全事故应急救援物资，用于重大、特别重大生产安全事故的应急救援工作（第八十四条）。（4）生产经营单位应当按照有关规定制定生产安全事故应急预案，报安全生产监督管理部门和有关部门备案，并定期进行演练。生产安全事故应急预案应当根据安全生产实际情况适时修订（第八十八条）。（5）因事故救援发生的费用，由事故发生单位承担；事故发生单位无力承担的，由所在地人民政府解决（第八十九条）。（五）强化了生产经营单位安全生产主体责任。为了强化生产经营单位的主