“形合实独”：中国合议制度的困境与出路的研究

1“形合实独”：中国合议制度的困境与出路关键词:形合实独合议制度合议庭承办人内容提要:“形合实独”是我国合议制度的一大弊端。本文详细分析了“形合实独”的现状、成因，并对其弊端进行了具体评析。在此基础上，作者指出要改变“形合实独”的状况，必须采取措施改革案件承办人制度、健全案件的程序分流机制、完善陪审员制度以及保障合议庭独立审判权的行使。随着经济市场化、政治民主化以及法治理念在中国的日益推行，我国现存诉讼制度、司法制度面临着破旧立新的变革。目前实践中正如火如荼开展着的司法改革无疑是回应这种要求的重要举动，其中有关合议制度的改革无疑引人注目。然而，中国合议制度存在的一大弊端-“形合实独”却往往有意无意为人们所忽视。本文拟就此略抒管见，以期引起学界重视。一、现状：“形合实独”的困惑对于“合议”，《辞海》的解释为：“合，协商、共同;议，商量、讨论;合议，指多人共同商量讨论。”马克斯·韦伯则认为：“从历史上看，合议有过两重含义：a)同一个职务由多人担任，或者若干职务处于相互间直接权限的竞争之中，相互间有否决权。……b)合议的意志形成：只有通过若干人的合作，才能使一项命令合法产生，或者采取多数表决的原则。”由此可见，司法中的合议制度，是指一种实行多人参与、共同裁判的集体决策机制。2由于与独任审判相比，合议审判在体现司法民主化、实现司法决策科学化、抑制司法专横以及促进才智发展等方面别具优势，故广泛存在于各国诉讼立法及司法实践中。我国诉讼法及法院组织法也对合议制度作出了明确规定，按照这些规定，合议审判是原则，独任审判适用于少数情况。然而，立法所规定的必须广泛适用的合议制度在实践层面却发生严重异化，呈现出“形合实独”的特点，即合议庭全体组成人员共同参与、集体决策的表相下是案件承办人一人唱“独角戏”，并在实质意义上决定着案件的最终处理结果。具体而言，这种“形合实独”在司法实践中主要表现在两方面：一方面是案件承办人在合议庭中的地位突出，作用明显;另一方面，与此相对应，合议庭其他成员的作用则趋于弱化和形式化。承办人的强大作用表现在以下两个方面：其一，承办人包揽了绝大部分的实质性审理活动，包括：1.庭审前阅读案件材料，拟定调查提纲，从事必要的调查、询问工作，指导书记员送达诉讼文书及开展各种审前准备工作，同时还要负责与公诉方(原告方)、辩护方(被告方)见面交换意见，必要时组织双方互相展示证据，在此基础上制作庭审提纲等等;2.庭审时若承办人担任审判长，则行使审判长职权主持庭审工作;3.案件开庭后，合议庭需要依职权或依当事人申请进行补充调查、收集证据时，一般也由承办人在书记员协助下进行;4.主持双方当事人之间的调解活动;5.案件评议讨论时，一般情况下都由承办人负责提出关于事实认定与法律适用的初步意见，并首先发表意见，其他合议庭成员主要围绕承办人的意见展开讨论;6.若案件须报审委会讨论决定时，承办人负责撰写有关汇报材料，列席审委会会议并向审委会汇报案情，介绍合议庭讨论意见;7.案件评议结束后或审委会决定或院、庭长审批后，一般由案件承办人负责制作判决书;8.案件审结后，根据需要制作审结报告或办理其他事后事宜。[1][1]3其二，承办人对案件的最终处理结果在合议庭内存在相对最大的权威和影响。这一方面是由于习惯上承办人负责提出初步审理方案;另一方面也是由于其最熟悉案情并且在司法实务中长期存在以承办人为责任主体、行为主体的作法及相应的尊重承办人心理。所以，承办人的处理意见特别是对事实认定的看法，往往也包括对法律适用的主张得以成为定案意见。与上相应，合议庭其它成员的作用严重虚化，很难对案件的审理发挥实质性的作用。二、成因：“形合实独”的缘起我国现行合议制度“形合实独”状况的形成与以下几方面的情况密切相关：首先是与以法官个人为主体的案件分配与操作机制密切相关。长期以来，我国法院内部实行案件按人分配，而非按合议庭分配，这种责任到人的机制导致法官个人作为承办人成为案件的行为主体，承担案件审理的绝大部分工作;另一方面，案件的承办数量和办理状况又直接与承办人的薪金、升迁、奖惩等实际利益密切相联，与合议庭其他成员关系相对不大，承办人已事实上成为案件的主要责任主体。由此，尽管立法将绝大多数案件的讨论决定权赋予合议庭，但由于司法实践中法定权利义务主体--合议庭与实际权利义务主体--案件承办人的错位，真正对案件十分关心，从案件开始到结束始终参与、负责到底的主体只是承办人，而非组成合议庭的其他成员，这就为合议制度中“形合实独”状况的形成提供了制度空间与生存土壤。其次出于提高办案效率的考虑。司法活动是一个大量耗费社会资源的过程，在社会总量供给有限的情况下，为了实现诉讼的目的，必须合理配置司法资源，高效利用现有的司法手段，追求诉讼效率的提高。建国以来，特别是改革开放以来，国家对司法资源总量投人(包括人力、物力、财力)的增长速度远远落后于各类案件的增长速度，以1988年至1卯8年这十年为例，全国法院系统受4理的各类案件数量从165万件增加到588万件，增加了133%,与此同时，法院人员的数量从13万人增加到17万人，仅增加了43%。在一定时期司法资源总量投人相对固定的前提下，法院审理不断增加的诉讼案件时不得不在制度框架外寻找途径解决日益严重的案件积压问题。由此，要保证审判机器得以运行，惟一的办法只能是加重每个办案人员的工作量。这就不可能要求非承办人同承办人一样，事事俱为;否则，已经超负荷运转的刑事审判机器将完全瘫痪。故只能是合议前由承办人一人审查案情，合议时其他审判人员听案。因此，除了承办人自始至终全面参与并影响决定案件的审理进程外，其他人只是临时性地参与，以便有更多时间去经手自己承办的案件。“形合实独”成为法院解决效率问题的一种权宜措施。第三在于陪审员的作用难以充分发挥。陪审制度是体现司法民主的重要形式，许多法院在一审中都聘请了陪审员。但是，尽管陪审员与职业法官在法律上享有同等的事实认定权和法律适用权，长期以来，由于与陪审员参加诉讼相关的一系列制度如资格认定、选聘、待遇保障等的阙如，导致司法实践中一方面公民不愿意担任陪审员，另一方面在担任陪审员后又往往由于受各方面条件的制约无法真正发挥作用，这样在有陪审员参加的合议制度中就不可避免出现承办人控制与操纵合议庭的情况出现。第四在于合议庭独立审判权的有限性。众所周知，合议庭审理案件时，在内往往受到院、庭长及审委会的影响和制约，在外又无法排除上级法院、地方权威部门等的干预，导致法律赋予的独立审判权被分割与侵蚀，实践中“审者不判”、“判者不审”，审理权与判决权严重分离就是其主要表现形式。这种状况既是我国现行合议制度的重要特点，同时也在某种程度上导致了“形合实独”的产生。道理很简单，在合议庭对案件只有审理权而无判决权的背景下，实质意义上的“合议”因为无法对案件作出终局性处理结果，已没有太大的必要了。5三、评析：“形合实独”的弊端合议制度“形合实独”的状况在中国特定的历史条件下形成并发展起来，具有一定的必然性。正是因为如此，其在实践中也有一定的存在合理性，比如说对于提高诉讼效率就不无好处。但总体而言，这种“形合实独”导致制度适用与设计的初衷被扭曲，导致司法二元化现象的产生。我们认为，合议制度与独任制度相比具有前面提及的多方面优势，也正是基于这些考虑，我国立法才广泛规定了对大多数案件应当适用合议庭进行审理。但从现实运作状况来看，由于合议制度中承办人地位的中心化和其他成员参与的形式化，合议制度呈现出“形合实独”的状况，导致立法初衷被严重扭曲，无法收到预期的功效，主要表现在：1.决策集思广益被形式化。合议制度只有通过合议庭成员的积极参与和有“合”有“议”才能实现发挥集思广益的功效，保证决策的科学化。在我国现行的合议制度中，由于事实上形成以承办人为核心的格局，加之合议机制简单化，合议庭成员之间缺乏论辩式交流，这样就难以对正在审理的诉讼案件进行多角度的全面审视，难以通过激烈争辩去挖掘案件的症结，进而对案件做出更加科学的裁判。2.司法民主化的意义被大大降低。应当指出，无论是混合式合议制度(由职业法官与普通公民共同参与案件审理)，还是职业合议制度(由职业法官组成合议庭参与案件的审理)都是司法民主化的表现，但在现行司法实践中，这种意义已被大大降低。一方面，由于各种保障性制度的圈如，普通民众本来担任陪审员参加诉讼的积极性就不高，一旦成为陪审员后，在事实上对案件处理并不具有实质性的影响力，只是“橡皮图章”和“表决机器”，这样便进一步加深了社会对陪审制度的虚无感;另一方面，如前所述，由于承办人事实上成为合议庭的行为主体和责任承担者，在由职业法6官组成的合议庭中，其他合议庭成员一般不会对案件投人过多的精力，这样当承办人唱“独角戏”时，自然也就谈不上司法决策民主性了。3.抑制司法专横难度增加。一方面，合议庭事实上以案件承办人为中心，由其一个人唱“独角戏”，这本身就是一种个人化决策，容易导致司法专横;另一方面，由于案件承办人是以合议庭的名义对外行事，其一切职务行为均应视为合议庭的行为，加之合议庭内部缺乏明确的监督制约机制，这就导致难以对承办人进行有效监控，不仅难以遏止司法腐败，反而增加了腐败发生的可能性。4.促进才智发展难以奏效。按照最初的立法设计，合议制度通过吸收普通民众参加案件审理，能够提供丰富的民间生活经验和技术，有利于审判人员才智的充分发展;同时，在职业法官组成合议庭时，法官通过共同审理案件，能够收到交流经验、互通有无、增长学识之功效。但案件承办人的中心化和其他合议庭成员参与的形式化导致法官事实上决策的个人化，促进才智发展也就难以奏效。四、进路：“形合实独”的改造针对我国合议制度“形合实独”的成因，未来对现状的改造应当着眼于以下几方面举措的切实推行：(一)改革案件承办人制度我们认为，案件承办人制度是合议庭内部分工的体现之一，对于提高办案效率、减少重复性事务劳动具有重要的意义，应予以继续保留。但是，现行制度设计中对案件承办人的不当定位却导致了案件承办人包办代替合议庭的主要工作、其他成员形式参与，造成了“形合实独”的状况。因此，必须全面改革现行案件承办人制度。7首先，应当将案件承办人的角色定位于合议庭的“代理人”或“受托人”。在现代合议制度中，合议庭既是案件的决策者，又是案件的责任主体，包括承办人在内的合议庭所有成员只是合议庭的组成部分，对于合议庭审理的案件，其“承办人”就是合议庭，打着合议庭名义但事实上以个人为主体承担案件并进行操作的制度应当废止。当然，合议庭对于自己“承办”的案件，可以在合议庭内部指定“承办人”，以进行必要的分工，此时的案件承办人在某种意义上已成为合议庭的“受托人”-只能在委托权限范围内以合议庭的名义行事，行为后果由合议庭承担。这样，原来意义上的案件承办人就发生了角色和功能转换，他们不在是作为业务庭职业法官对院庭长或审委会负责，而是作为合议庭的“代理人”进行诉讼活动，没有经过合议庭讨论决定，案件承办人不得私自行事。由此，合议制度所要求的共同决策就能在很大程度上得到保证。其次，案件承办人的职责也相应发生转变。为了避免承办人在合议庭中唱“独角戏”，导致合议制度“形合实独”，我们主张将其职责限定在程序性事务及合议庭委托的其他事务的办理上，包括庭前开展必要的准备工作、受委托制作判决书、向审委会汇报重大疑难案件等等。当然，如果案件承办人与审判长由同一法官担任时，承办人还应享有审判长的其他职责和权限。这种承办人职责的转变能够在相当大程度上避免合议庭“形合实独”现象的出现，保证合议庭全体成员对案件的集体参与，共同决策。再次，随着案件承办人角色的转换，现行以承办人为核心的案件分配与操作机制也应相应废止。前文已经指出，以法官个人为主体的现行案件分配与操作机制是导致合议庭“形合实独”的重要原因。在承办人的地位转化为合议庭的“代理人”后，只能由合议庭作为承办主体与责任主体，诉讼活动也应在合议庭的主持下进行。(二)健全案件的程序分流机制8提高诉讼效率以应对日益增长的案件压力是我国合议制度“形合实独”的重要成因，因此，在改革现状时，不能不充分考虑诉讼效率问题。一般而言，