我公司在PPP模式下的机遇与挑战

我公司在PPP模式下的机遇与挑战一、政府与社会资本合作（PPP）模式概念PPP模式是Public-Private-Partnership的字母缩写，通常被称为“公共私营合作制”，财政部的定义为“政府与社会资本合作”,是政府与社会资本为了合作建设城市基础设施项目，或为提供公共产品或服务而建立的“全过程”合作关系。通常模式是由社会资本承担设计、建设、运营或基础设施维护的大部分工作，并通过“使用者付费”及必要的“政府付费”获得合理投资回报。PPP模式以政府部门授予特许经营权为基础，以利益共享和风险共担为特征；通过引入市场竞争和激励约束机制，发挥双方优势，提高了公共产品或服务的质量和供给效率。虽然私人部门参与提供公共产品或服务已有很长历史，但PPP术语的出现不过是近十年的事情，在此之前人们广为使用的术语是Concession、BOT、PFI等。PPP本身是一个意义非常宽泛的概念，从各国和国际组织对PPP的理解来看，PPP有广义和狭义之分。广义的PPP泛指公共部门与私人部门为提供公共产品或服务而建立的各种合作关系，而狭义的PPP可以理解为一系列项目融资模式的总称，包含BOT、TOT、DBFO等多种模式。广义PPP可以分为外包、特许经营和私有化三大类。1.外包类PPP项目一般是由政府投资，私人部门承包整个项目中的一项或几项职能，例如只负责工程建设，或者受政府之托代为管理维护设施或提供部分公共服务，并通过政府付费实现收益。在外包类PPP项目中，私人部门承担的风险相对较小。2.特许经营类项目需要私人参与部分或全部投资，并通过一定的合作机制与公共部门分担项目风险、共享项目收益。根据项目的实际收益情况，公共部门可能会向特许经营公司收取一定的特许经营费或给予一定的补偿，这就需要公共部门协调好私人部门的利润和项目的公益性两者之间的平衡关系，因而特许经营类项目能否成功在很大程度上取决于政府相关部门的管理水平。通过建立有效的监管机制，特许经营类项目能充分发挥双方各自的优势，节约整个项目的建设和经营成本，同时还能提高公共服务的质量。项目的资产最终归公共部门保留，因此一般存在使用权和所有权的移交过程，即合同结束后要求私人部门将项目的使用权或所有权移交给公共部门。3.私有化类PPP项目则需要私人部门负责项目的全部投资，在政府的监管下，通过向用户收费收回投资实现利润。由于私有化类PPP项目的所有权永久归私人拥有，并且不具备有限追索的特性，因此私人部门在这类PPP项目中承担的风险最大。二、政府与社会资本合作（PPP）模式内涵（一）PPP是一种项目融资模式。项目PPP融资是以项目为主体的融资活动，是项目融资的一种实现形式，主要根据项目的预期收益、资产以及政府扶持措施的力度而不是项目投资人或发起人的资信来安排融资。项目经营的直接收益和通过政府扶持所转化的效益是偿还贷款的资金来源，项目公司的资产和政府给予的有限承诺是贷款的安全保障。（二）PPP融资模式可以使社会资本更多地参与到项目中，以提高效率，降低风险。PPP方式的操作规则不仅使企业参与到城市建设等基础设施项目的确认、设计和可行性研究等前期工作，而且将更有效率的管理方法与技术引入项目，这不仅降低了投资风险，还能有效地实现对项目建设与运行的控制，较好地保障国家与企业各方的利益。对缩短项目建设周期，降低项目运作成本甚至资产负债率都有值得肯定的现实意义。（三）PPP模式可以在一定程度上保证社会资本“有利可图”。采取PPP模式，政府可以给予社会投资者相应的政策扶持作为补偿，如税收优惠、贷款担保等。通过实施这些政策可提高社会资本投资城市建设等基础设施项目的积极性。（四）PPP模式在减轻政府初期建设投资负担和风险的前提下，提高基础设施建设的服务质量。在PPP模式下，政府和社会资本共同参与城市基础设施的建设和运营，由企业负责项目融资，不仅能节省政府的投资，还可以将项目的一部分风险转移给企业，从而减轻政府的风险。同时双方可以形成互利的长期目标，更好地为社会和公众提供服务。三、国外运用PPP模式的现状及我国的相关政策1992年，英国最早应用“PPP”模式，适用于“PPP”模式的工程包括：交通（公路、铁路、机场、港口）、卫生（医院）、公共安全（监狱）、国防、教育（学校）、公共不动产管理等，目前英国签订的PPP合同累计超过700项，总投资超过500亿英镑。1994年，智利在基础设施和公用事业急需改善的背景下引进了“PPP”模式。1997年，葡萄牙启动“PPP”模式，首先应用在公路网的建设，目前正在实施医院、铁路和城市地铁的修建和运营。2004年，巴西通过“公私合营（PPP）模式”法案，将公路、铁路、港口和灌溉工程作为PPP模式的招标项目。在美国，最大的PPP领域是供水和废水处理，约15%的市政水务服务通过PPP项目进行，并且越来越多的交通运输项目也开始采用PPP模式。21世纪以来，联合国、世界银行、欧盟和亚洲开发银行等国际组织均在全球大力推广“PPP”的理念和经验，发展中国家也已纷纷开始实践。PPP模式目前在国内处于初创和探索的阶段，从2013年底酝酿到2014年进行全国性布局，到2015年全面进入“试水期”，政府也开始认识到PPP模式在基础设施建设等领域的重要现实价值，在国家政策及法律法规层面给予了很大力度的支持。2014年4月和10月，国务院召开的两次常务会议都对PPP模式进行了积极推广。5月21日，国家发改委公布80个领域鼓励社会投资的项目。5月25日，财政部成立PPP工作领导小组，之后又成立PPP中心。2014年9月24日，财政部发布《关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》。10月2日，国务院发布《关于加强地方政府性债务管理的意见》。10月28日，财政部发布《地方政府存量债务纳入预算管理清理甄别办法》，预算法的修订和中期财政规划，为PPP模式推广铺平了道路。2014年11月16日，《国务院关于创新重点领域投融资机制鼓励社会投资的的指导意见》提出，鼓励社会资本投资运营农业和水利工程，推进市政基础设施投资运营市场化，改革完善交通投融资机制，鼓励社会资本加强能源设施投资，推进信息和民用空间基础设施投资主体多元化，鼓励社会资本加大社会事业投资力度，建立健全政府和社会资本合作（PPP）机制，创新融资方式拓宽融资渠道。2014年12月4日，两部委同日发布3份文件：财政部《政府和社会资本合作模式操作指南(试行)》、30个PPP示范项目清单即《关于政府和社会资本合作示范项目实施有关问题的通知》以及国家发改委《关于开展政府和社会资本合作的指导意见》，提出政府要通过特许经营、购买服务、股权合作等方式，与社会资本建立的利益共享、风险分担及长期合作关系。2015年1月19日，国家发改委牵头起草《基础设施和公用事业特许经营管理办法》；同一天，财政部发布《政府和社会资本合作项目政府采购管理办法》。4月21日，国务院常务会议审议通过了《基础设施和公用事业特许经营管理办法》。这一系列的法律条文，在形式上规范了PPP模式的论证审批、操作流程、合同管理、项目实施等具体流程，为PPP模式的规模化推广奠定了基础。2015年4月21日，财政部、国土资源部、住房城乡建设部、中国人民银行、国家税务总局、银监会等部门《关于运用政府和社会资本合作模式推进公共租赁住房投资建设和运营管理的通知》提出，运用政府和社会资本合作模式(PPP)，推进公共租赁住房投资建设和运营管理。2015年5月13日，国务院总理李克强主持召开国务院常务会议提到，将在医疗、养老、交通等领域推广政府和社会资本合作模式（PPP），以竞争择优选择包括民营和国有企业在内的社会资本，扩大公共产品和服务供给，并依据绩效评价给予合理回报。2015年5月19日，国务院办公厅发布《关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式指导意见》，提出围绕增加公共产品和公共服务供给，在能源、交通运输、水利、环境保护、农业、林业、科技、保障性安居工程、医疗、卫生、养老、教育、文化等公共服务领域，广泛采用政府和社会资本合作模式。北京市政府也于2015年3月25日发布了《北京市人民政府关于创新重点领域投融资机制鼓励社会投资的实施意见》，要求在生态环保、交通设施、能源设施、棚户区改造、新型城镇化、社会事业、“高精尖”产业等7个领域健全政府和社会资本合作（PPP）机制。四、推行政府与社会资本合作（PPP）模式的背景十八届三中全会指出：要加强中央政府宏观调控职责和能力，加强地方政府公共服务、市场监管、社会管理、环境保护等职责。允许社会资本通过特许经营等方式参与城市基础设施投资和运营。推广政府购买服务，凡属事务性管理服务，原则上都要引入竞争机制，通过合同、委托等方式向社会购买。国务院要求财政部门深入贯彻落实十八届三中全会精神，更好地发挥财政职能作用，在制度安排上处理好政府与市场、政府与社会的关系。财政作为国家治理的基础和重要支柱，是优化资源配置、维护市场统一、促进社会公平、保障国家机器运行载体。推广运用PPP模式，是财政部门发挥财政职能作用的切入点和深化财政体制改革的抓手。五、推行政府与社会资本合作（PPP）模式的意义最近，万亿地方债务置换是财经界的热门话题。据了解，原先期限短、利率高的地方政府债务将被置换成低成本、期限长的债务，从而解决地方政府债务到期问题。从深层来看，债务置换也是地方政府投融资改革的一部分。过往这些领域的投资主要由地方融资平台来完成，但在土地财政日益受限的情况下，基于融资平台的地方债务也暴露出较大风险。PPP模式的主要目的就是为了降低政府的负债、减轻政府筹资压力,因此，PPP将成为地方政府基建的重要融资渠道，在当前“一带一路”国家战略推进之际，PPP也将大显身手。当前，很多社会资本缺乏投资渠道，正和融资难一样成为经济运行过程中的一个问题。在经济下行的大背景下，一些社会资本对经济前景缺乏乐观预期，导致投资减少，信贷积极性降低。对很多民营资本而言，由于自身实力及一些产业壁垒的存在，它们多局限于批发零售、贸易餐饮、建筑制造等传统行业，对于像电力电信、供水道路、医院学校等基础设施领域，民营资本虽然想参与，但却受制于资金规模、产业政策等种种障碍。PPP这种模式为社会资本开启了新的可能。通过与政府的合作，原先无法进入的基建领域，借助这一模式，有了很好的进入通道。政府通过授予特许经营权，社会资本可以在很长的经营期内获得稳定的现金流。同时，政府与社会资本的合作，也使其能得到更充足的信贷支持。未来在城市开发、公共服务、基础设施建设、节能环保、旅游文化、养老医疗、新农村建设等多个领域，PPP将有广阔的应用前景。据预计，未来十年我国PPP项目有望达到十万亿元规模，这给社会资本提供了广阔的投资市场。推广使用“PPP”模式，是支持新型城镇化建设的重要手段。有利于吸引社会资本，拓宽城镇化融资渠道，形成多元化、可持续的资金投入机制。推广运用“PPP”模式。是改进政府公共服务的重要举措。“PPP”模式能够将政府的战略规划、市场监管、公共服务与社会资本的管理效率、技术创新有机结合在一起，有助于理清政府与市场边界，提升政府的法制意识、契约意识和市场意识，更好地履行公共职能，全面提升公共服务水平。推广运用“PPP”模式，是建立现代财政制度的内在要求。“PPP”模式强调市场机制的作用，强调政府与社会资本各尽所能，强调社会资本的深度参与，能够有效减轻政府债务压力，平滑年度间财政支出，符合现代财政制度优化资源配置、促进社会公平的要求，与现代财政制度的建设具有高度的一致性。六、北京地铁四号线的PPP样本价值（一）五矿信托试水PPP2014年6月，五矿信托与抚顺沈抚新城管委会、中建一局(集团)有限公司签订《沈抚新城政府购买服务合作框架协议》，开展沈抚新城基础设施建设。在该项目中，政府以特许权协议为基础，由沈抚新城管委会、五矿信托、中建一局共同注资成立项目公司并签署合作协议，按照协议约定，中建一局将获得沈抚新城抚顺区域内的安置房建设及电力、供热、道路、桥梁等基础设施建设项目的施工总承包权。政府将对投资者或特别目的公司按约定规则依法承担特许经营权、合理定