十一五期间上海城市空间布局与发展模式问题

“十一五”期间上海城市空间布局与发展模式问题城市的空间布局和发展模式不仅影响着城市的形态变化，而且影响着城市的功能建设，进而影响整个城市经济社会的全面可持续发展。随着城市规模的不断扩张和城市经济的不断发展，上海的城市空间结构与城市发展的矛盾日益突出。尤其是城市空间的蔓延式扩张和郊区与中心城区的不协调发展，不仅加重了“拥堵”问题等“大城市病”，而且带来了明显的城市功能障碍，影响着上海国际大都市的建设进程。在以城市增长为主题的新世纪，上海城市的可持续发展迫切需要和谐发展的城市空间。本部分将围绕和谐发展的城市和和谐发展的城市空间，探讨上海城市发展中的空间布局与城市发展模式问题。本部分主要有三方面内容：第一部分对“十五”期间上海城市规划和城镇空间布局现状的回顾与比较，第二部分探讨目前上海城市空间扩张和城市发展中面临的问题与挑战，最后对“十一五”期间上海的城镇空间布局、基础设施和土地利用的空间规划以及上海与长三角的区域空间合作与发展给出相应的政策性发展规划建议。◆“十五”规划的城镇布局与现实的城市空间“十五”期间，上海在城市总体规划（1999-2020）概要中提出了基于中心地理论的“中心城——新城——中心镇——集镇”都市城镇新体系规划，并提出在未来二十年间将集中建设新城和中心镇；拓展沿江沿海发展空间，形成由沿海发展轴、沪宁、沪杭发展轴和市域各级城镇等组成的“多核、多轴”城市空间布局结构。为促进郊区的城镇发展，“十五”期初政府提出了郊区“一城九镇”建设规划（即松江新城和安亭、罗店、朱家角、枫泾、浦江、高桥、周浦、奉城、堡镇9个中心镇），2003年10月又把“一个新城”增加为“三个新城”进行重点建设（见专栏1），以切实改变中心城区蔓延扩张、郊区分散布点的单中心城市空间发展格局。郊区城镇的发展规划通过郊区“三个集中”即工业向园区集中，人口向城镇集中，土地向规模经营集中的实施得以推进。目前，浦江、高桥、朱家角、奉城、罗店、枫泾、周浦和堡镇等八个中心镇的常住人口规模明显增加，均已达到了5万人以上，松江新城和嘉定—安亭新城目前的常住人口规模都达到了20万左右（其中嘉定全区常住人口规模目前已接近90万）。由于“一城九镇”建设的主要目的和作用之一使促进郊区城市化和为中心城区旧城改造提供支持，因此，经过“十五”期间的开发和建设，郊区大部分城镇的突出功能表现为居住生活功能，比较突出的如闵行的浦江镇，其主要功能是为旧区改造的动迁人口提供居住空间，松江、嘉定和海港新城、宝山的罗店镇、崇明的堡镇、浦东的高桥镇、奉贤的奉城镇、金山的枫泾镇等虽有一定产业基础，但由于集聚的人口规模较小，并没有明显的集聚作用和吸引力，居住仍然是突出功能。经过“十五”期间的发展，上海目前已经基本形成“中心城区——中心城镇——集镇或居住村”的城镇体系结构，城市发展模式也仍然是实质上的单一中心模式。具体来讲，黄浦、卢湾、静安、徐汇、长宁、普陀、闸北、虹口、杨浦等区的城镇发展已经连成一片，看不到城镇的区域边界，形成了常住人口规模910万左右庞大的中心城区（其中黄浦、卢湾和静安是中心城区的核心部分）；郊区县共拥有100个乡镇，除了闵行、嘉定和松江的部分城镇规模在10万人以上外，大部分城镇的人口规模都在10万人以下，郊区城镇的平均规模为4.89万人，城镇之间的距离一般在5公里左右；村的平均人口规模只有1.7万人，城镇体系的规模结构分布呈跳跃状态，如下图（见图1）所示：图1上海市目前城镇规模结构示意图注：图中圆的大小只是示意，并不代表实际城镇规模大小。2001年到2004年间，通过郊区城镇建设和住宅开发，郊区城镇尤其是地铁沿线城镇吸纳了一定规模的中心城区人口，中心城区的户籍人口密度增长率明显下降（见表1），中心城的拥挤现象得到一定程度缓解。但是，中心城区的常住人口规模变化情况（见表2）和中心城区与其他城区的人口密度落差（目前中心城区与其他区人口密度的落差在10倍以上，东京中心城区与其他城区的人口密度之差只有2.66倍）显示，目前仍然存在中心城过于拥挤的突出问题。根据“位序-规模法则”*对上海目前的城镇规模分布进行的理论测算结果也表明：十五期间上海中心城区的实际人口规模始终明显高于理论人口规模（见表3）。也就是说，无论从理论上还是从客观现实来看，中心城区的拥挤现象并没有得到实质性改变。以下三个方面显示，“十五”规划的城镇空间布局与城市空间发展的现状都存在一定差距：第一，郊区新城对中心城区的“反磁力场”作用尚未真正形成。郊区城镇“十五”期间的发展历程显示：郊区城镇中发展速度最快、发展最好的是那些距离中心城区较近或者与中心城区有便捷交通的城镇，如地铁一号线到达地莘庄镇，目前常住人口规模超过20万人，吸引了一部分中心城区人口，建成区也已经与中心城区连接，是郊区城镇中规模最大的城镇之一。可见，中心城区的吸引力仍然远远大于郊区新城的吸引力，郊区新城的“反磁场”作用尚未真正形成。第二，“一城九镇”规划重视郊区对中心城区的居住功能建设，希望能够在中心城区的现有公共基础设施条件下，疏解部分中心城区人口外迁居住，以缓解中心城人口过密和拥挤现象，但交通等基础设施和公共服务设施规划建设明显滞后，从中心城区到郊区新城和中心镇的轨道交通至今尚未实现，一方面限制了大部分中心城区就业人口的外迁，另一方面，郊区新城的居民由于无法在当地得到必要的生活、教育、购物、休闲、娱乐等公共服务，因而存在对中心城公共基础设施服务的强烈依赖，造成城郊交通的过度拥挤（地铁一号线的超负载运行就是现实例证）。也就是说，郊区“一城九镇”和新城建设中基础设施建设不配套，在很大程度上影响了新城对中心城区的“疏解”作用。第三，新城人口规模规划与产业布局规划不衔接，郊区新城对中心城区的功能单一。政府意在通过“三个集中”来推动郊区新城建设和城镇化进程，但是，“三个集中”实践中暴露的突出问题就是由于新城（或中心镇）难以提供良好的就业从而导致许多农村人口不愿向城镇集中，这突出暴露了新城人口规模规划与产业布局规划不衔接的矛盾，既影响了郊区的“三个集中”进程，也制约了新城的功能建设。表1上海市分区县户籍人口密度的变化情况（2001-2004）2001年（人/平方公里）2004年（人/平方公里）增长率（%）全市208421161.54黄浦区5332649854-6.51静安区4698542084-10.43卢湾区4421240793-7.73徐汇区15845161812.12长宁区15793161132.03普陀区15370154170.31虹口区3422533741-1.41闸北区2420924192-0.07杨浦区17775178120.21浦东新区315933806.99宝山区194920575.54闵行区1759202114.89嘉定区106011155.19南汇区100410171.29金山区905899-0.66松江区8198382.32青浦区679678-0.15奉贤区7337400.95崇明县628610-2.87数据来源：《上海统计年鉴2001》、《上海统计年鉴2004》。表2“十五”期间上海中心城区常住人口规模变化年份中心城区常住人口规模（万人）20006932005910数据来源：上海市第五次全国人口普查公报，上海统计网。表3城市（区）顺序规模分布指数变化（户籍人口）首位城市（中心城区）理论值（万人）首位城市（中心城区）实际值（万人）2000年底368.71632.142003年底387.61619.81资料来源：《上海统计年鉴》2001、2004年版，上海统计网。注：以上指标分别根据相应年份户籍人口规模计算。专栏1：“十五”期间城市规划的演变：从“一城九镇”到“三个新城”“十五”期间，上海市政府根据《上海市城市总体规划（1999-2020）》和城镇发展现状，提出了在“十五”期间，上海将努力构筑特大型国际经济中心城市的城镇体系，并率先重点建设“一城九镇”：即松江新城和安亭、罗店、朱家角、枫泾、浦江、高桥、周浦、奉城、堡镇9个中心镇，增强郊区城镇对中心城区的“反磁力”，到2005年，郊区的城镇化水平从现有的45％提高到60％。整个试点工作将实施重点突破、有序推进的方针，并借鉴国际成功经验，实现高起点规划、高质量建设、高效率管理，建设各具特色的新型城镇。规划到2005年，松江新城建成区的面积达到36左右平方公里，人口规模25万以上；中心镇镇区的人口规模至少3万以上，一般在5到8万，个别可逾10万；在城镇功能上，实现以住房开发为主的单一功能建设向培育产业、繁荣经济、增加就业、形成区域经济增长的城镇综合功能的转变；“一城九镇”开发建设将初具雏形。2003年末，中心城区的常住人口规模超过了900万人，中心城区的人口压力逐步增大。针对这种状况，上海推出了新一轮城市规划，将“新城”数目从一个增加到三个，包括松江新城、临港新城和嘉定-安亭新城，新城规划人口规模在30-100万人，以增强新城对中心城区的疏解能力。于是，城镇建设的重点逐步转向了三个新城。总的来看，“十五”期间“一城九镇”的建设规划直接影响和决定了“十五”期间上海城市空间布局的发展和演变。◆“十一五”上海城市发展与空间拓展的瓶颈与挑战通过以上对“十五”期间城镇体系空间布局与规划实施情况的分析，可以发现，郊区城镇尚未发挥“反磁场”作用，整个城市空间的扩展和城市发展模式实际上仍然是“单中心”的发展模式。随着城市人口规模的不断增大，中心城区的空间压力将越来越重，“单中心”城市发展的成本将愈加高昂。因此，“十一五”期间必须实现城市发展模式的转变，拓展城市发展的空间，实现从中心城区向整个城市地域的逐步演进与扩展。“十一五”期间上海城市的发展与空间的拓展正面临以下瓶颈制约与现实挑战：1、城镇体系规模分布存在较大落差，中心城区与郊区城镇的规模分布存在断层，中间规模城镇缺失，郊区新城规模过小，不能充分发挥城市集聚的规模效应和集聚经济效应。由以上分析已知，上海目前形成的城市体系规模分布直接从900多万到20、30万，中心城区与郊区城镇的规模分布存在断层，不存在中间规模的城镇，城镇体系规模分布呈现跳跃分布而非等级分布。同时，郊区现有800多万常住人口分散在100多个镇里，比较大的镇也只有20万人左右，一般在5万左右，城镇的规模较小，不能充分发挥城市集聚的规模效应和集聚经济效应，对要素的集聚和吸引程度不高。这也是影响郊区“三个集中”建设和郊区新城未能发挥“反磁场”作用的重要原因之一。2、城镇的空间功能布局不协调，尤其是中心城区和郊区的功能建设存在脱节现象，既加重了中心城区的拥挤又造成郊区城镇发展的缓慢。上海城镇现有的地域空间结构，从中心城区和郊区相互作用来看，大城市的格局基本没有明显变化，郊区与中心城区的功能分工不明确，中心城区与郊区的功能开发与建设联系不密切，存在中心城区有序建设与郊区城镇无序扩张的不协调发展。这种不协调严重影响和制约了上海城市的空间和经济发展。3、交通和公共基础设施的供给制约是“十一五”期间城市发展和城市空间拓展的突出瓶颈。西方发达国家城市的发展和城市空间的演变充分表明，交通的便捷和城市空间范围内公共基础设施的均衡配置是一个城市空间得以顺利扩张的基础和前提条件。新空间经济学关于城市起源的理论研究也表明：通勤成本或距离成本和人们对产品（包括公共服务品）需求的多样性影响和决定了人们和企业的集聚经济活动，从而影响和决定着城市的形成和发展。郊区交通支持不够，公共基础设施匮乏，将是“十一五”期间城市发展和城市空间拓展面临的突出瓶颈与挑战。4、城镇空间布局与发展将面临上海大都市圈建设的区域发展挑战。“十一五”期间随着区域经济合作与交流的进一步发展尤其是世博会的举行，长三角的区域合作必将空前频繁，长三角区域范围内经济社会活动的密切交流必将极大地促进上海大都市圈的建设进程。在这种背景下，上海的城市空间布局和城市发展模式就不能不考虑长三角一体化的影响，因此，“十一五”期间上海的城镇空间布局与发展将面临上海大都市圈建设的区域发展挑战。◆构建多中心化的大都市发展新格局——“十一五”上海城市发展与空间布局的构想与建议