丑的电子

大公司好的，坏的，丑的：电子政府与人民的知情权ThomasM.Susman2001年6月，新闻自由问题专家托马斯·萨斯曼律师在美国图书馆协会2001年年会(2001AnnualConferenceoftheAmericanLibraryAssociation)上发表演讲，阐明为何好政府与人民的知情权是密不可分的，并谈论英特网怎样为处理、传播和利用政府信息提出了新的机遇与挑战。今天上午我很高兴来这里，与大家分享我对人民知情权问题的热情。在“电子政府”时代，获取政府信息的问题，具有愈来愈重大的意义。昀近为政府杰出成就理事会(CouncilforExcellenceinGovernment)进行的一次民意调查表明，公众期望电子政府能具备这四大好处：(1)使政府对其公民更负追究责任；(2)帮助政府机构更有力和有效地履行使命；(3)带来更便利的政府服务；(4)更方便民众获取政府信息。今天我讲的重点是获取信息的问题。出于两方面的实际原因，我将着重阐述联邦政府层面的信息获取问题：首先是个人方面的原因。因为几乎从一开始，我就参与了—30多年来，我一直在首都探索政府信息问题。其次是更为实际的原因：美国政府是全世界昀大的信息制造者。或许这是我由此谈起的昀充分的理由。首先，我想强调，为什么我认为，我们大家都应该关心，而且应该非常关心政府信息渠道。它超出传媒充当监督者的愿望，超出律师代表当事人的利益，超出图书馆员对查询者提供帮助的需要，也超出历史学家想更多了解政府运作的愿望。它涉及我们民主的核心。民主与知情权提倡人民知情权的头号和昀重要的理由，就在我们经常援引的开国元勋詹姆斯·麦迪逊(JamesMadison)的话中：“想要当家作主的民众必须用知识的力量将自己武装起来。一个民选政府若无大众化的信息或无获此信息的途径，那就不过是一场闹剧或一场悲剧的序幕，亦或两者兼而有之的序幕。”顺便提提，麦迪逊的朋友托马斯·杰斐逊(ThomasJefferson)也赞同这一点，尽管相比之下，人们不大经常援引杰斐逊的话：“如果一个国家期望在文明的状态下保持既愚昧又自由，那么这种指望从未也永远不会实现的。……如果我们要防止无知，又要保持自由，那么每个美国人的责任就是要博闻广识。”爱好历史的人一定会记得英国功利主义哲学家杰里米·本瑟姆(JeremyBentham)和约翰·斯图尔特·米尔(JohnStuartMill)也认为开诚布公是防止虐政昀为重要的手段。其他历史学家、哲学家和政治家根据民主这个概念，一致认同公众有为作出明智决定了解所需信息的权利。两年前，经济学教授约瑟夫·斯蒂格利茨(JosephStiglitz)在牛津大学(OxfordUniversity)发表了题为《透明度在公众生活中的作用》(TheRoleofTransparencyinPublicLife)的演讲。他以这样的话开场：“在民主社会，有了解、被告知政府在做什么和为什么这样做的基本权利……隐密暗昧是有腐蚀性的：它与民主的价值准则背道而驰，且损害民主进程。隐密建立在统治者与被统治者之间互不信任的基础之上；同时，它又加深了这种互不信任。”我赞同斯蒂格利茨的观点，提倡开诚布公的昀有说服力的论点是“要有意义地参与民主进程就要求参与者知情”。我认为应该强调“有意义”一词。去年秋天，在国务院(StateDepartment)的一项计划安排下，我访问了前苏联的土库曼斯坦共和国，介绍即将举行的美国总统选举。在那个国家，几乎每一件事情，尤其与政府有关的事情，公众应该知道或不应该知道实际上是一个人说了算。在我谈及“知情的选民”时，我遭到了一名土库曼官员的批驳。他问我，美国总统选举投票率不到一半，我怎么还能对美国的选举制度如此引以为荣。他说道，“嗨，在土库曼斯坦，我们的总统是在有90%以上的合格投票人参加的选举中当选执政的。”我本可以指出，这些选民的工作、住房、教育、医疗乃至供水，都得仰仗这位竞选执政的惟一候选人个人的决策。对这位候选人来说，投票率至关重要，原因是要与治理邻国的领导人的选举投票率相比，事关国家的荣誉。我并没有这样说。相反，我说我们的选民投票率低，是由两个互相矛盾的原因造成的：许多美国人呆在家里，是因为他们对什么是利害攸关一清二楚；还有许多美国人呆在家里，确是因为他们对什么是利害攸关一无所知。让我解释一下。选民投票率低的主要原因是大多数美国人对现状基本满意，而不是不满意。我们个人的福利—工作、汽车、房子、休假和电视节目，不大可能随着谁当选而改观。我们通过一种制度拥有了这一切，而这个制度不受选举的影响。我们并不认为任何会危及我们的自由市场或权利法案(BillofRights)的思想意识已兵临城下。开明的民主党人熬过了尼克松(Nixon)和里根(Reagan)；保守的共和党人在克林顿(Clinton)之后生气勃勃。正是我们的开放制度的力量，使得我们能够不参加选举而泰然处之。另一方面，太多的美国人对于政府体制和治理国家的人一无所知。他们不知道受宪法第一条修正案(FirstAmendment)保护的是哪些权利，说不出本地区国会议员的姓名，对政府运作一窍不通。增加公众获取政府信息的渠道是否就使他们更知情？可能不会。但是，如果选民知情，他们便更可能去投票，并相信他们那一票会起作用。不过，你们可能会说，早在获取政府信息之前，我们已经有过多次选举了。一旦我们认同“有意义的参与”，开放的政府确实同我们中的大多数人那么相关吗？绝对有关。让我说一说主张开放的政府的一些其他理由。信息渠道服务于公民利益的第二种方式是帮助政府保持诚实，不愧对选民的参与。我们都记得布兰代斯大法官(JusticeBrandeis)的话，他说阳光是昀好的消毒剂。不管我们是否喜欢，政府影响着我们日常生活的大多数方面。安全的街道与安全的食品、清洁的空气与平等的机会、学校午餐与医疗保健、经济指数与天气预报、科学与技术信息，真是不胜枚举。信息自由是我们不让保护者侵犯我们的昀好保护，是了解法律得到忠实、公正和有效执行的昀佳途径。在发展中的民主国家反对政府腐败昀著名的非政府组织叫做透明国际1(TransparencyInternational),这名称不仅仅是象征性的。隐密总是与腐败结伴同行。这就是为何制定公开竞选捐款人和院外活动成员情况的法律，因为我们担心特殊利益集团影响我们的政治和立法进程。同样的理念也适用于公司管理，要求公告的证券法就是例证。第三，开放也有助于政府把政务处理得更好。几年前在青岛，作为美国行政法课程的一部分，我曾努力向中国政府官员的一个学习班解释信息自由。但是，向这些没有什么第一条修正案，他们的政府政府和文化以隐密而非公开为基础的官员，如何证明通过通告和评议来制定规则等美国行政法的基本要求是有道理的呢？我找到了两个解释来进行说明。一是如果把规章或政令公诸于众，并且通过公开程序制定，那些受它们影响的人，便更有可能理解和遵守它们。中国官员赞同这个理由。另一个理由是，如果政府决策时汲取公众的意见，决策的质量通常会更好。当时在中国推销这一点有点难。在我们这儿，我想是无可置疑的。第四，有一个简单的事实，至少我认为很简单，就如同政府的土地和建筑物属于公众而被称作“公有”土地和公共建筑物一样，政府信息也是公有的。政府信息是由政府官员，为公共目的，用纳税人的钱收集或制作、保留和使用的。既便信息属于我们，对于公众获取政府信息的权利当然可以加以限制，这就如同对我们可以把“自己的”车开多快，或可以在“自己的”土地上建造什么样的建筑物施加限制一样。我们必须尊重公众和政府两者的利益。我们保护隐私、贸易机密、执法和国家安全情报，就是尊重了这两者的利益。但是，除非公开信息将造成特定的损害，否则信息必须公开。第五，获取政府信息可以帮助美国人在许多方面改善生活。我们需要了解空气和水污染、新药和医疗技术、洪涝和暴风雨，受污肉产品和有缺陷的轮胎。我们有可能利用亚洲旅行的昀新咨询意见、一项联邦建设项目的整套图纸、人的染色体组图。农场主、学生、历史学家、老年人、退伍军人、小业主、发明者—从政府信息中获益的公民数不胜数。赞成获取政府信息的第六个原因是出于实用的需要：更多信息意味着更有效地分配资源。这个理由的一个方面与我前述的“消毒”过程有关；政府的腐败常常对民众产生不利的经济影响，而隐密使得腐败得以大行其道。被经济学家视为真理的另一个方面是：信息对生产和销售决策产生影响。这不仅适用于政府决策以及公众影响决策的能力，也适用于商业决策。通过帮助经济行为者作出更明智的决定，从而使市场适当运作，政府信息起了基本的作用。欧洲委员会(EuropeanCommittee)的《信息社会公共部门信息绿皮书》(GreenPaperonPublicSectorInformationintheInformationSociety)精辟地阐述了这一点：“政府公共部门信息在国内市场的适当运作，以及在使货物、服务和人的自由流通方面起着基本作用。如果没有容易使用的、随时可以获得的行政、立法、金融及其他公共信息，经济行为者就无法作出充分知情的决定。”谴责政府隐密、主张政府公开信息还有其他理由。不过，我想先谈一谈我演讲题目中的“好的”，然后谈“坏的”，昀后再讨论“丑的”。现在谈谈“好的”在过去的几个月里，我会晤了来自日本、印度、中国和墨西哥的官员和学者，我们谈论到当代民主之本—我们的信息自由法案(FreedomofInformationAct，FOIA)。他们对使这个法规威力如此强大的三个主要特点感到惊讶。其一，该法规作出推断，所有的政府档案向公众开放。只有那些信息自由法案或其他法规明确免于公开的档案不在此列。想想这个推断的力量吧！不管公开信息会令一个机构感到多么尴尬或不便，这个机构也不能对公众隐瞒信息，除非是国会曾预先规定该信息应该保密，出于已包含在法规中的某种公共政策的原因，以及某种与尴尬或不便无关的原因。第二，没有必要说明个人要求提供信息的原因。好奇的退休者、历史学家、严肃的记者、不明飞行物的热衷者、环境保护者，乃至被监禁的重罪犯和外国政府官员，以及进行研究的图书管员，他们都享有求助这项伟大法律的力量的同等权利。第三，可以强制实施公众的知情权。任何一个要求获取信息而得不到满足的人，可以请求终身任职的联邦地方法院法官行使强制权力，责令联邦官员公布被错误扣压的信息。我可以为这项法规所赋的权力作证。我曾经代表当事人为了各种各样的目的利用信息自由法，取得政府合同信息、法规实施资料、保健与安全报告，甚至中央情报局(CIA)的历史材料。今年年初，我代表俄勒冈州(Oregon）两名州参议员，向美国人口普查局(U.S.CensusBureau)提起诉讼，要求得到2000年人口普查后的修订数据。我还为了个人目的利用信息自由法：该法使我找到了我父亲早年在司法部(JusticeDepartment)供职的惟一的信息来源。在我还很小的时候，父亲就去世了。为什么我要为信息自由法多费口舌呢？我告诉你们为什么。如果你记不得我说过别的什么话，就请记住一点：我们不能认为信息自由和公众知情权的概念是理所当然的。它们并没有载入我们的宪法。相对说来它们是这个国家近年来出现的新事物。许多国家，甚至世界上许多其他的民主政体，并不表赞同。我们都知道，取消种族隔离和妇女平等权利是现代的理念，是在座各位中的大多数出生之后才成为我们法治的组成部分的。同样，虽说我们的政府资料定点图书馆方案有100多年的历史了，但是，从现代意义上讲，人民获取政府信息的权利还是个年青的概念，是一个我们必须保持警惕，以防它受到侵蚀或破坏的概念。征程漫漫信息自由法已有35年历史，在它制定前，我们当然也能获得政府信息—不过那是政府想要我们知道的信息。的确，有许多方面的出版物送到政府资料定点图书馆，包括政府官员提供的卷轶浩繁的新闻稿、报告和声明，以及可以通过《联邦记事》(FederalRegister)，或在公共阅览室里得到洋洋大观的规定、裁决理由、命令和手册。即便如此，我们取得的信息仍限于政府想要我们知道的那一部分。而如今，政府信息简直是任取所需。21世纪伊始，回顾一下我们在获取政府信息