城市应急联动的四种模式的评价

城市应急联动的四种模式：集权、授权、代理、协同应急联动系统在国内属于新生事物，因此，目前阶段的系统建设也必然是百花齐放，短时间内还不太可能出现统一的建设模式。根据对国内外各种应急联动系统进行深入分析，可以将国内的应急联动中心分为四种类型：集权模式、授权模式、代理模式、协同模式。在建设应急联动中心过程中，各地政府可根据当地实际情况，来确定本城市应急联动系统建设模式。一般来说，选择城市应急联动系统建设模式需要考虑以下因素：应急联动指挥体制的整合程度；城市的规模；市政府对应急联动的运行与管理方式；指挥权划分；应急联动基础；投资规模；编制情况等。其中，政府应急联动体制的整合程度是决定性因素。城市应急联动系统是政府应急联动体制的支撑平台，什么样的体制，就需要什么样的系统。国外情况也是如此，不同的国家甚至不同的地区，采用的系统模式都是不一样的。国内目前四种应急联动的建设模式，是从实践中出现的模式，有其各自的特点和适用情形。毕竟应急联动还刚开始试验，究竟哪些城市采取哪类模式，恐怕还需要综合考虑才能确定。集权模式集权模式是指整合政府和社会所有的应急资源，成立专门的应急联动中心，由该部门代表政府全权行使应急联动指挥大权。该类型的系统一般称为“城市应急联动中心”。国内第一个建设“城市应急联动”的南宁市就采取了集权模式。南宁的市规模在国内属于中等偏上，应急指挥总体装备水平相对落后，职能比较分散，鉴于这种情况，市政府采取整合资源，集中投入、一次到位的办法，构建了集中、统一、高效的“城市应急联动中心”，负责南宁市所有应急事件的集中处理，实现城市应急指挥体制跨越式发展，为南宁市打造了全国领先的城市安全环境。该模式所具有的特征包括：由政府牵头、政府投资、集中管理，应急联动中心是政府管理的一个部门，有专门的编制和预算；联动中心是城市应急事件处理的唯一中枢；政府将所有的指挥权归于联动中心，应急联动中心在处置紧急事时，有权调动政府任何部门；采取一级接警，一级处警，即指挥中心统一接警，统一处警；简单事件由专业组处理，出现重大事件时，由指挥长协调各专业联动处警；市政府不再设应急指挥中心，出现重大事件时应急联动中心同时也是政府指挥中心，政府领导可以在指挥中心的市长指挥区参与指挥；应急指挥中心同时也是应急指挥资源的管理中心，统一管理相关的应急指挥资源。评价集权模式是国外应急指挥普遍采用的形式，体现了城市应急联动的本质要求，是城市联动发展的方向。但是，由于该模式几乎重构了城市应急体制，因而建设难度大，投资也大。建议在中小城市和应急基础相对较弱的城市采用，采用跨越式发展，直接到位。优势：由于采用了统一的管理体制和专门的部门，有利于专业化发展，为长远发挥打下了良好基础。统一指挥、信息共享、资源共享，有利于实现快速反应、精确指挥。一级接警，统一了所有的报警信息入口，另外，一级接警减少了指挥层次，使指挥效率大大提高，有利于快速反应。风险：集权模式的应急联动中心，在建设过程中存在着一定的风险，主要体现在与现有行政体制冲突比较大，政府需要进行体制调整，理顺指挥关系，在新的模式下要定义好责、权、利的关系，否则协作容易出问题。由于应急联动中心与政府其他部门间耦合程度高，特别是资源共享紧密，同样需要协调好关系。在现阶段，单一指挥层次也存在问题，不利于发挥职能部门能动性，特别是传统应急反应部门的能动性。在接警量大的情况下，一级处警没有多层次协作指挥，容易造成指挥中心负荷过重，因此，指挥中心的编制和系统能力要有充分的考虑。系统建设要全面考虑，指挥网络要覆盖指挥中心内外，特别是指挥中心与基础信息部门网络的连接和信息交换，否则指挥中心极有可能沦为指挥孤岛。授权模式授权模式是政府利用现有的应急指挥基础，根据城市应急联动的要求，通过局部的体制调整，授权应急基础比较好的某一部门，在该部门的牵头下，政府相关应急部门联动办公，联合行动，从而快速构建城市应急联动系统。一般来说，这个牵头的部门就是公安110指挥中心，因为公安部门的“有警必接、有求必应、有险必救、有难必帮”的承诺与应急联动理念有着合拍之处。1998年国务院就要求全国各地公安机关及政府有关部门要以110为龙头，承担起整个社会联动的工作。授权模式是目前国内应急联动比较现实可行的模式，广州、上海等城市都采取了这种建设思路。这些城市规模比较大，以公安为核心的安全体制比较成熟，在组织、装备、经验、行动等方面具有良好的基础，同时公安部门也在整合内部资源，建设“三台合一”系统，实现公安内部应急联动。在这种情况下，将政府的城市应急联动建设与公安的内部应急联动统一起来，集中资金、统一规划、统一建设，是非常合理而经济的做法。授权模式所具有的特征包括：政府将应急联动的指挥权授权给公安，以公安处警为核心，协同其他联动部门共同处警。在紧急情况下，公安代表政府调动各部门联合行动，并代表政府协调和监督紧急事务的处理。另一个特征是，改造和扩大公安110的指挥范围，部分与应急联动关系紧密的部门进入指挥中心，与公安联合办公。一般来说，交通、消防、医疗急救等部门必须进入指挥中心，而其他相关部门，如水电气、工商、城管等，根据业务量的大小，可以有选择地进入。而在不进入指挥中心时，这些机构一般都有专门的值班部门，配置远程联动处警终端与指挥中心联网，同步进行事件处理。应急指挥中心同时也作为市政府的应急指挥中心。在指挥中心设置市长指挥室，当城市出现紧急状况时，政府领导在此直接指挥；指挥中心负责跨部门事件的联动指挥，一般采用一级接警，多级处警模式，即由指挥中心统一接警，根据事件的性质来选择处警对象，普通事件根据专业归口和属地原则，分配给相关部门或人员处理；重大事件由指挥中心直接处理。此种模式需改造公安的通信系统和网络系统，使之能与其他部门互连。评价授权模式在大型城市中非常流行，该模式有效地利用了现有的基础来快速构建城市应急联动系统。就目前来看，授权模式较适合现阶段国情，是向集权模式过渡的一种比较好的形式。优势：授权模式充分利用现有基础，通过适当的投资和改造构建而成，见效快；充分利用公安、消防、交通、卫生等部门经验，能够快速构建相对成熟的应急指挥系统，指挥中心运行磨合期短、风险小。重点部门集中办公，在处理重大事件时具有较好的协作基础；非重点部门通过技术手段与指挥中心联动，也能体现应急联动的要求。风险：授权要充分而又具体，授权不充分，关键时候指挥中心指挥不灵，就达不到应急联动的目的；同样授权不具体，指挥中心权力边界不明确，联动时容易出现不同理解，贻误战机。由于系统建设依赖公安等部门的基础，因而除非另建网络，否则就会面临公安专门与政府内网或外网互连的问题，但目前的政策还没有解决这个问题。与上一个问题相关的是，如何实现信息联动？同时也存在有些部门积极性不高的问题,对专业性强的事件处理,专业部门如何更好地发挥作用还需要考虑。代理模式代理模式是政府成立统一的接警中心或呼叫中心，负责接听城市的应急呼叫，根据呼叫的性质，将接警记录分配给一个或多个部门去处理，并根据各部门处理情况反馈报警人。本质上，这种模式还不是真正意义上的应急联动，但向城市提供了统一的紧急呼叫入口，方便了紧急情况下市民呼救。北京在其城市现代化救助系统中，采用了多阶段建设方式，统一规划、分步建设。第一阶段的建设核心就接警中心，作为各个部门的接警代理，北京市采用代理模式是由于北京的特殊性质而决定的。北京作为现代化的首都，虽然各个应急部门相对独立，但每个部门本身都是体系完整而庞大，应急反应机制高度发达和成熟。在这种情况下，整合如此庞大的体系需要时间，一步一个目标，最终能够平稳过渡到一体化的城市应急处理体制。代理模式所具有的特征包括：由政府牵头，统一了紧急呼叫的入口；各部门分头处警，各自指挥；负责向报警人反馈处理信息，监督各部门处理事件的过程。评价代理模式虽然还不是完全意义上的应急联动，但从社会面来看，已经具备了统一呼叫的特征。代理模式是一个过渡模式，一般是多步聚建设的第一步。优势：该模式与欧盟模式相近，适应于特点情形；解决了统一接听的问题，为统一指挥打下了基础；通过运行积累，逐渐强化处警功能和协调功能，先从重大事件的协调、监督做起，逐步参与更多的事件处理，最终发展成统一处警的指挥中心；体制冲突小，建设难度小，便于快速启动。风险：首先是接警风险，不准确的接警必然导致不准确的处警，因此，接警务求准确，而相应的接警系统也需要很多的专业知识沉淀；在跨部门事件处理时,形成统一的指挥核心还需要时间。另外，该模式还没有真正体现应急联动的理念，整体作战有赖于其他方式的协调。协同模式所谓协同，就表明有多个主体存在。协同模式是多个不同类型、不同层次的指挥中心和执行机构通过网络组合在一起，按照约定的流程，分工协作、联合指挥、联合行动。该模式是鼎天软件有限公司在实践中摸索出来的一套应急联动解决方案，被应用于扬州市的“城市应急联动”系统建设之中。扬州城市应急联动体制建设是典型的协同模式。对于中小城市而言，政府对行政体制调整没有太多的权力，现阶段也不可能有庞大的资源来重构应急指挥体系。因此，依托现有的行政架构，集中资源解决应急联动的实质问题，不失为明智之举。协同模式所具有的特征包括：应急联动机制是由多个不同类型、多层次有指挥系统构成。一般由一个政府指挥中心、多个部门指挥中心和更多个基层远程协同终端构成。不同系统具有不同的职责。政府指挥中心战时侧重于重大事件的协调、决策和监督，平时侧重于应急事件的管理、预防和监测。部门指挥中心，如公安指挥中心、交通指挥中心、消防指挥中心、急救调度中心等，则侧重于对紧急呼叫的快速反应，先期处置。基层远程协同终端系统则是部门指挥中心的远程终端，主要是网上快速接收指令、网上反馈，平时上传应急指挥的基础数据，在条件许可以情况下，可以由公安统一接警，也可以成立专门的接警部门。条件不成熟时，可以维持目前分部门接警的现状。不同事件有不同的指挥主体。一般事件由部门指挥中心直接处理完成，重大事件通过网络自动被市政府的指挥中心捕获，市政府指挥中心协同各部门指挥中心和政府的其他部门共同处置。所有系统通过网络连接在一起，可实时地交换事件、警力和指挥等信息，实现多部门、多层次的网上动态协作。评价协同模式的本质是在现有的政府行政联动基础上增加网络化电子协作与指挥平台，两者相辅相成。其精髓在于将应急指挥融入政府运作体系之中，体现了群策群力的指挥理念。优势：在协同模式下，政府指挥系统与部门指挥系统职能分明，各有重点，互不冲突；构建多层次的指挥网络,物理分离、逻辑集中、业务统一；政府的应急指挥系统是核心，通过该系统将过去多个分立的部门指挥系统整合成一体化的应急联动系统，大事政府牵头，小事部门负责。不需要触动现有行政体制，符合现有的部门分工要求；不需要额外编制，适应现阶段国情，建设难度小，投资少、见效快