公共行政学的范式演变

公共行政学的范式演变摘要：公共行政学在其百年的发展与演变历程中出现了几次重大的范式转变，本文主要讨论了四次重大转变，依次为传统的公共行政学、新公共行政学、新公共管理学以及新公共服务理论，具体阐述了各个理论出现的时代背景、内容以及它们各自的优劣。作者认为，正是由于公共行政学范式的不断更替，才使得行政学具有了强大的生命力，愈加趋向于完善。关键词：公共行政学；范式；公共服务一、范式的基本内涵范式概念最早出现在1959年托马斯·库恩的《必要的张力》一书中，到1962年《科学革命的结构》出版时，“范式”概念已被广泛使用。库恩在《再论范式》一文中，将范式分为广义和狭义两种。广义的范式是指科学共同体所享有的全部规定性。狭义的范式仅指范例。库恩的定义中，范式具有两个基本特点：一是足以空前地把一批坚定的拥护者吸引过来，使他们不再去进行科学活动中各种形式的竞争；二是足以毫无节制地为一批重新组合起来的科学工作者留下各种有待解决的问题。从库恩的理论著作中，我们可以得知，范式实质上是指在特定的历史时期，根据科学共同体的理论体系和心理特征所制定的一整套原则、理论、定律、准则和方法等，是一个包括科学、哲学、社会、心理等诸多要素在内的综合体，是科学共同体所共有的全部规定性；是某一科学共同体在某一学科或专业中所具有的一种共同信念，而这种信念则规定了他们在科学研究中所持有的共同的基本观点、理论和方法，为他们提供了共同的理论模式和解决问题的框架，从而形成了该学科的一种共同的传统，并为该学科的发展规定了共同的方向。成为范式的理论可能优于其它竞争者,但却不能指望它能够解释所有事实。范式不是永恒的，一旦新的理论优于旧的理论就成为新的范式，即发生范式转移。范式转换的结构性标志是新的范式彻底取代旧的范式体系，并形成新的科学共同体。同时这种取代不是累积性的，是旧范式被彻底地放弃和破坏，而不是简单的补充和包容，因而在某种程度上也使范式转换本身具有了时间上的断裂性。二、文献综述同所有的理论学说一样，公共行政学在其发展历程中出现了“范式”演变，国内外学者对“范式”演变的过程进行了不同的划分。尼古拉斯·亨利在《公共行政与公共事务》一书中指出:“作为一门学科，公共行政先后发展了五个相互重叠的范式……公共行政的范式可以通过位置和焦点来理解。”他将范式一命名为政治与行政二分法，即建立在分权基础上的政治与行政职能的分离。范式二为行政学原则阶段，公共行政领域的若干科学原理不仅得以发现，而且在政府和产业界广泛应用。当政治与行政二分法和行政原则开始遭遇西蒙等学者的挑战，动摇了公共行政学的独立地位时，亨利提出了范式三(作为政治学的公共行政学)和范式四(作为管理学的公共行政学)，这两个范式都是针对公共行政学的附属地位进行界定的。在亨利看来，公共行政学真正作为一门学科，是以1970年公共事务与公共行政学院全国联合会的成立为标志的。至此，公共行政学才真正从政治学和管理学中独立出来。从本质上看，亨利所谓的五个范式阶段并不存在相互的推翻和替代，而只是公共行政范式内研究重心的变化。国内学者陈振明也从范式的角度将公共行政学的历史演变过程划分为三个转换过程，即从传统的公共行政学到新公共行政学，再到新公共管理学的三次重大突破。陈振明的公共行政“三范式说”，依据的是公共行政学的研究对象、范围、主题、方法和理论形态的变化。他所提出的界定公共行政学发生“范式转型”的两大标志性运动——新公共行政与新公共管理，都只是在传统公共行政范式的基础之上添加新的价值考量因素或者掺杂了其他学科领域的研究方法，只能理解为原有的范式体系为了维护自身的独立性地位，通过吸收、借鉴新的研究方法、新的理论观点而作出的自我调整和完善。张梦中在《论公共行政（学）的起源于范式转变》一书中按照对“范式”的理解，对公共行政学范式做了“历史总结”，认为现代意义上的公共行政学经历了六次大的范式转变：其一，科学管理，即传统的公共行政；其二，管理科学；其三，公共事务；其四，政策分析；其五，新公共行政；其六，新公共管理、公共管理。卢明在《公共管理范式的演变》一文中指出，“在公共管理学百余年的发展、演变过程中，经历了三次核心管理范式的演变，即从初期以‘效率’为核心的早期公共管理范式到中期的以‘公平’为核心的公共管理范式，再到近期的以‘与市场相协调’为核心的新公共管理范式。”三、公共行政的范式演变纵观一个多世纪的公共行政学的发展历程，就是一个由强调政治与行政分离、效率至上到政治与行政相互协调、效率与公平相互协调的过程。本文将依据以下原则对公共行政学范式演变的过程进行划分：一是划分的依据是行政学理论中核心价值的变化；二是凡是对公共行政学发展产生了重要影响的思想观点都应当在行政学史中获得自己的相应位置；三是每一种理论都是在前一种理论基础上发展起来的，并且潜在地包涵着下一个理论的萌芽。根据这三大原则，笔者认为公共行政学经历了四次范式的转变：传统的公共行政学、新公共行政学、新公共管理学以及新公共服务理论。1、传统的公共行政学传统的公共行政学的思想基础是由威尔逊和马克斯·韦伯等人奠定的。威尔逊指出，到19世纪为止，在对于政府事务的研究上，主要关心的是不外是政治哲学、宪法调整和法律制定等事项。可是，不断增长着的经济和社会生活的复杂性和随之而来的政府规模与活动的扩大,使得工作重点不得不发生改变。因此，应该建立一门行政科学，它将力求使政府不走弯路，使政府的事业减少不成事业体统的样子，加强和纯洁政府的组织机构，并且让政府在评价工作时得到负责的名声。马克斯·韦伯的官僚制度(科层制)理论构成了传统的公共行政学的另一个思想基础。他将官僚制度看作是一种建立在权威和理性基础上的最有效率的组织形式，这一制度在指挥和控制现代社会方面发挥主要作用；它在纪律的精确性、稳定性和严格性，在可靠性效率方面比其他组织形式更优越。韦伯刻画了官僚制度的三个最重要的特征，即劳动分工、层级结构和对事不对人的法规。传统的公共行政学的另一个理论来源是以泰勒为代表的科学管理学派的思想。科学管理运动及其学说对西方行政学传统的形成产生了重要影响，行政学者将科学管理的原理、方法和技术应用于公共部门，并利用和发挥了法约尔等人的管理职能和管理原则。正如沃尔多所指出的，科学管理(运动)的目的在于应用科学技术去经济而有效地解决组织与管理问题。这种意图集中地表现在私营工业企业之中，其技术和精神也渗透到政府的行政管理上来，影响那些对于政府改革与改善发生兴趣的人们的头脑。传统的公共行政学是以政治和行政二分为基础的，注重经济与效率。这既反映了早期公共行政学研究的理论成就，也充分显露了其局限性。它将政治与行政绝然分开，忽视了政治因素对管理过程的影响，又过分地推崇效率的标准而忽视了公平标准。因此，传统的公共行政学必然会随着时代的变迁而转变。2、新公共行政学20世纪六七十年代，西方发达资本主义国家经济逐渐衰退，尤其是经过1973—1975年的经济危机之后，经济陷入“滞涨”状态，即经济停滞和高通胀并存，资本主义主要矛盾进一步恶化。在此背景下，以政治—行政二分原则和官僚制为理论基础的，以效率为中心的传统公共行政学已不适应解决时代问题的需要。于是，以倡导社会公平为中心目标的新公共行政学应运而生。由此可见，新公共行政学的产生具有深刻的社会根源。不仅如此，新公共行政学的产生还具有厚重的理论基础。罗伯特·达尔在《公共行政学的三个问题》一文中指出传统的公共行政学遇到的三大问题：（1）公共行政学与规范价值的关系问题。传统的公共行政学把价值因素排除在学科研究的范围之外，它所追求的政治与行政二分法以及效率标准是不考虑价值因素的，而这是做不到的。（2）公共行政学与人类行为的关系问题。公共行政学应当是一个研究人类行为的某些方面的领域，传统的公共行政学用形式上和技术性的术语来看待行政组织及行政活动，并且把作为行政组织构成因素的个人、团体或多或少地当成一种物质，而实际上公共行政学必须研究人类行为，把心理学上的个人包括进去。（3）公共行政学与社会环境的关系问题。传统的公共行政学的范围太狭窄、太局部化，缺乏对公共行政管理的社会背景的了解，忽视了公共行政与它的社会环境的关系。公共行政学的研究必须变成一门具有更广泛基础的学科，不应将它束缚在一种狭窄地界定了的技术知识和过程之上，而必须扩展到变化着的历史、社会、经济和其他的条件因素上。与传统公共行政学相比，新公共行政学的表现主要表现在主张入世的思想观念、研究方法的转变、组织结构的转变、哲学基础的改变以及研究领域的扩张这几个方面。新公共行政主张入世的行政，要求组织能够面对动态的外部社会环境，建立有机式的、动态式的公共行政组织。新公共行政采取后逻辑主义(后行为主义)的研究方法，重视价值在公共行政研究过程中的重要作用，强调公共行政的“公共性”。新公共行政学是以人文主义和反实证主义为哲学基础的，主张政府把社会公平放在优先考虑的位置之上，并不是以假定为前提的。它抛弃了政治——行政两分法的思想，认为公共管理者并非是价值中立的。政治——行政分离只是一种理论虚构,而在现实的政治与行政运行中以及政策制定中这种情况是根本不存在的，新公共行政倡导公共管理放弃这种表面上的价值中立，提倡将价值理论放在优先考虑的地位，只有这样，才能深入社会和政治，成为推动社会发展的倡导者。新公共行政学的出现是公共行政学的学科自身发展的必然结果，它提出了一系列不同于传统公共行政学的新范式，如强调公共行政学以公平与民主作为行政学的目标和理论基础；主张政治(政策)与行政的关联性；重视人性和行政伦理研究，倡导民主主义的行政模式以及灵活多样的行政体制的研究；拓展行政学的研究范围,要求采用新的研究方法等。3、新公共管理学新公共管理学的出现也具有深刻的时代背景。20世纪70年代开始的石油危机以及福利国家负担过重等因素造成西方各国经济普遍衰退和严重的财政赤字，加之二战以来，不断扩张的政府职能和迅速扩大的政府规模导致其机构臃肿，效率低下，于是西方国家普遍出现了空前的财政危机、管理危机和信任危机。之后，伴随着全球化、信息化和知识经济时代来临，传统公共行政理论整合下的公共行政出现了合法化的危机，人民普遍认为传统的公共行政已无法指导现实的政府管理。为了应对政府日益增长的财政危机以及受到信息技术革命的冲击，西方各国政府迫切需要建立一种新型的政府管理模式以适应新时代转型环境下本国经济、社会发展的需要。在此背景下，欧美等国很快兴起了“新公共管理”的政府管理模式并迅速蔓延到整个西方世界以及世界大部分发展中国家。新公共管理是20世纪80年代在西方国家兴起的政府改革运动，是近年来西方规模空前的行政改革的主体指导思想之一。它以现代经济学为理论基础，主张在政府的等公共部门广泛采用私营部门成功的管理方法和竞争机制，重视公共服务的产出，强调文官对社会公众的响应力和政治敏感性，倡导在人员录用、任期、工资及其他人事行政环节上实行更加灵活、富有成效的管理。新公共管理理论的内容可以概括为以下四点：（1）以顾客为导向，奉行顾客至上的全新价值理念。（2）治道变革，政府职能由“划桨”转为“掌舵”。（3）公共管理中引入竞争机制。（4）重视效率追求。正如人无完人，没有一种理论是完美无缺的。新公共管理理论确实有其先进之处，但它也有其内部缺陷。主要体现在以下几点：（1）“顾客”的不当隐喻。（2）政府掌舵的困境。（3）经济人假设与公共性的矛盾。随着时代的变化，公共行政学的范式也要继续向前发展，适应不断变化的外部环境，与时俱进，因此，出现了新公共服务理论。4、新公共服务理论新公共服务理论是在对新公共管理理论反思和批判基础上形成的。新公共服务指的是关于公共行政在以公民为中心的治理系统中所扮演的角色的一套理论。新公共服务的理论基础是：民主公民权理论；社区与公民社会模式；组织人本主义；后现代主义的话语理论；这一理论的特性体现在：1、把公平、公正、民主、正义等看作公共管理的重要价值取向。2、这一理论认为私人部门的管理理论和方法并不能应用于公共部门。新公共服务的价值取向、政府责任等方面能很好地纠正新公共管理存在的问题。公共服务导向型的现代化公共管理应