南方周末：收入分色-名单管理-自动监控

收入分色，名单管理，自动监控公职人员财产定性、核查、处置新思路作者：陈利浩2013-05-1210:16:09来源：南方周末要求财产公示的呼声很高，回避、拖延绝非良策。采用法律、信息的手段，进行有效核查，应该是一种积极的回应。只有让公职人员知晓自己和家人的财产已被有效核查，才能震慑和规范他们获取、处置财产的行为，“把权力关进制度的笼子”。公职人员财产问题已经成为各界关注的热点和决策处理的难点。我认为：要妥善解决这一问题，迫切需要重新界定公职人员的财产性质，设计有效而又可操作的核查手段，并清醒认识财产公示和核查的关系，从而在法律、民意、稳定队伍之间寻求最大公约数，实现公职人员财产处理的“软着落”。将公职人员收入分为白、黑、灰色目前，反腐的制度建设和具体措施，特别是财产公示的一个主要阻力是“腐败普遍论”。民间的所谓“挨个枪毙肯定有冤枉的，隔一个枪毙一个肯定有漏网”的戏谑，学术界的“反腐亡党”的危言，不断强化着决策和推行的难度。我认为，其主要原因是在法律、政策、理论和民意中都没有对公职人员的收入和财产进行合理的区分，把工资性收入以外的所有收入都归于了“腐败”。建议对公职人员的收入及其形成的财产分为白、黑、灰三色。白色为工资性收入及正常的知识性、服务性收入，投资、财产转让收入等。黑色为贪腐所得，即由权钱交易形成的收入。灰色为非权钱交易形成的，但又不在“正常范围”的收入，如逢年过节的“红包”、婚丧嫁娶的礼金等，主要源于民众对官员的敬畏或“免受侵犯”的动机。“黑色”和“灰色”之间有着本质的区别。首先是恶劣程度：涉及直接的权钱交易的官员和行贿者，其伦理已经堕落至底线，而“灰色”收入的双方至少还保存着起码的或形式上的尊严；其次是数额：黑色的一般比灰色的要大得多。再次是社会危害性：权钱交易的结果一定是公共利益的损害（如低价卖地、违规批官等），而灰色收入一般不导致公共利益的直接受损。如果界定只有来自直接的权钱交易的收入才是贪腐所得，那么，由于权钱交易的原因是“权力集中在少数部门、少数人手里”，可推论真正有贪腐行为的公职人员从比例上应该只是少数。大多数公职人员“白色”以外的收入只是“灰色”的（尽管这种“灰色”收入往往超过白色收入本身）。这一“贪腐分子是少数，大部分公职人员只有灰色收入”的基本判断，应成为反腐决策和具体措施的基础。财产公示和财产核查的关系要求财产公示的呼声很高，回避、拖延绝非良策。应清醒认识到：“财产公示”本身不是目的。除了从政治伦理的角度象征“执政党及其成员有勇气接受监督”，公示只是一种手段：在财产主要依赖公职人员本人申报的情况下，公示后可让公众监督、比对，多渠道消除“申报不实”，是通过让渡公职人员的部分隐私而引入的“公众核查”。既然要求财产公示的主要理由是引入核查，那么，采用法律、信息的手段，进行有效核查，应该是一种积极的回应；其次，没有全面核查，对公职人员的财产状况心中无数，也很难作出正确的决策；再次，由于财产公示的范围只是申报对象的一小部分，即使在实施公示后，核查也是必不可少的；最后，只有让公职人员知晓自己和家人的财产已被有效核查，才能震慑和规范他们获取、处置财产的行为，“把权力关进制度的笼子”。因此，无论从缓解财产公示的压力、为最终的公示争取时间、打好基础，还是为摸清家底、正确决策，或是作为一项长期的制度化安排，对公职人员的财产核查都是当务之急。如果把公职人员财产比喻为“有可能超速的车辆”，那么，财产公示就类似于发动路人“上路抓拍”，既是路人，难免漏拍、误拍。更有效的方式应该是在关键路段安装专业的“拍摄超速摄像头”，但要保证拍了不致“白拍”、不被滥用。这种方法在法律上、技术上都是可行的，详见下文。核查的具体措施1.对公职人员登记的财产实行“名单管理”。借鉴我国对上市公司高管及其家属股票交易监控的思路，对公职人员登记的本人及其家属的财产实施通过信息系统自动进行的“名单管理”。具体做法是：（1）建立监控名单。名单涵盖的范围，最终应包括所有履行申报义务的公职人员。至于是否需要包括配偶、其他亲属甚至秘书等，则根据部门和岗位确定。确定后，应让列入名单的公职人员及家人知情。（2）制定有关核查公职人员财产的法规，规定所有的财产登记、管理机构或部门有义务配合纪委或监察部门，按要求提供监控名单中人员的财产状况信息。（3）把监控名单导入银行、证券、房地产、公司注册、车辆及船舶等财产登记机关的信息系统，由信息系统向监管部门定期报送持有财产清单。对于异常的动作、状态（如单笔支用超过一定限额、银行余额超过一定限额、房产套数超过一定数量等），系统自动报警。为有利于后续信息的公正处理，报送的清单、异动报告等可参照高考的“密封阅卷”，隐去姓名、只用代号。姓名和代号的对应关系只由核心管理部门掌握。（4）核查信息的后续鉴别、处理，应尽量由软件系统自动进行以避免人工干预，如自动通知本人要求说明、自动向上一级部门报送、自动通知特定机关等。（5）必要时，可通过国际间合作，有重点地选择一些国家，要求其配合实施名单管理。如美国就以反恐和查税的名义，要求外国银行提供特定对象的银行存款信息。采取上述措施后，公职人员放在本人或家人名下的财产信息由系统自动发送、由系统按设定的流程和规则鉴别处理，既消除了侥幸心理，也避免了抽查的选择性执法之嫌，更减轻了依赖人工干预所必然导致的“说情”压力。当然，必须强调：在以上建议的实施过程中必须采取各种措施实现对监管部门本身的监督，包括必要的公众监督，以保证监管不致失效、不被滥用。同时，对于“名单管理”的信息系统，在开发、实施时必须实施最严格的权限管理。2.通过“依法披露代持”减少隐瞒财产。上述“名单管理”的措施，解决了公职人员登记在本人或家人名下的财产的监管问题，却无法监管由公职人员放在家庭外人员名下的财产，即所谓“代持”。不消除代持，公职人员的财产申报、核查、公示，都将流于形式。中国现行法规已经规定，股份公司在上市前必须由股东披露“是否存在为他人代持股权”的情形。建议将这一规定适当扩展，修订有关财产登记的法律法规，规定公司股权、房屋、存款、车辆等财产的所有人，需如实披露“是否代别人持有、为何人代持”。如果未依法披露，代持者和被代持者都要承担相应的法律责任。采取以上措施后，公职人员的财产“代持”行为就会有两方面的后果：一方面，因为“代持而不披露”属于违法行为，婉拒代持就有了更有力的理由。另一方面，在“代持”时一般都会签订“内部协议”以保证将来（如公职人员退休后）的索还，但因为法律规定必须披露，如未披露，则存在着代持人否认内部协议、把财产据为己有的风险。这样，就可以大大减少公职人员通过让他人代持隐瞒财产的行为。为了便于操作、重在对今后的“警示”，可先从新增财产登记开始要求披露，也可以规定先披露为公职人员代持的部分。3.尽快运用成熟的图像比对技术，尽快消除“一人多户口”的现象，杜绝以此隐瞒、藏匿财产的行为。笔者以上的建议，北京大学已经召集专家学者进行了专题研讨，与会专家普遍认为措施切实可行，并指出这是用技术部分弥补制度失灵、用系统自动运行尽量替代人工干预、将现代公司治理结构借鉴于政治制度设计的创新思路。同时，专家们也对名单的确定规则和范围、管理部门的互相牵制、核查所得资料的不被弃用或滥用、“披露代持”时对私权的保护、具体实施的思路和步骤等提出了很好的建议。实施步骤及处置思路公职人员财产处置牵一发动全身，应该考虑到历史、现实、传统、制度等各方面的原因，兼顾法律、民意、历史因素、队伍稳定等各方面因素，逐步、稳定地推进。1.营造氛围。通过政策法律、舆论、技术手段、典型案件的各种方式，让公职人员充分了解：（1）包括内部核查和财产公示的措施将要实施，其后，无论是否涉及案件、是否被抽查，财产信息一定会完整地被组织甚至公众掌握。（2）任何转移、变卖资产的行为，极可能提前引爆问题、遭受惩处。（3）处置“灰色”财产将适度新老有别，以前形成的有可能获得从宽处置，今后获取的处罚不贷。2.由于“灰色”财产的定性、处置、消化、被公众接受需要时间，在目前阶段，应该先实施有效的、主要是内部的核查，即尽快开始实施“名单管理”、“披露代持”。中纪委已经确定要进行“抽查”，可以把“名单管理”作为抽查的技术方式，由中纪委发文，快速对党内领导干部实施。然后再通过立法途径，逐步扩大到履行全体申报义务的公职人员。3.在核查的同时，必须重点解决“灰色”财产的定性、处置、消化，争取尽快被公众接受：（1）充分论证“灰色”和“黑色”在恶劣程度、金额、社会危害性等各方面的区别（在本文第一部分已有提及），从性质上说明“灰”“黑”分色处理的必要性。（2）分析公职人员财产的整体状况，从“法不责众”的角度说明“灰”“黑”分色处理的必要性。（3）制定、修订有关政策法规，为“灰”“黑”分色处理提供制度可行性。如规定没有直接权钱交易的收受利益、在一定限额下为“灰色”；或超过正常收入的一定限额为灰色等，并适当调整“不明财产来源”罪的限额。但必须明确是在一个时间点之前的，“既往基本不咎，以后坚决杜绝”。4.对于“黑色”财产即贪腐所得，可以根据核查的结果采用两种对策：如果占公职人员总数比例不高，则可以“发现一起，惩处一起”。即使涉及人数较多，对贪腐所得财产本身也必须收归社会所有，坚决不让贪腐分子在经济上占便宜。但是，是否惩处则可区分不同情况：如与案件相关，或曾企图转移的必须惩处；如属由信息技术手段获取，或自行申报获取，或“代持披露”录入等的可暂不惩处，予以“挂账”，如果该公职人员此后不再腐败则不予追究，如再腐败则新账、老账一起清算。（作者为九三学社中央委员、远光软件股份有限公司董事长）