案例十一西安－合肥铁路项目移民工程的社会评价

案例十一西安－合肥铁路项目移民工程的社会评价西安－合肥铁路经过陕西、河南、湖北和安徽四省，横跨中国西部、中部和东部，将欠发达的西部地区与快速发展的沿海地区连接起来。本案例根据西安－合肥铁路项目非自愿移民的实际情况，根据移民生活质量多目标模糊综合评价方法和可持续发展发展能力DEA分析方法来对该项目进行社会评价。第一部分项目背景（一）项目概况西安－合肥铁路（以下简称西合铁路），西起陕西省新丰镇编组站，东止安徽省合肥东编组站，正线长953.97km（另加联络线70.38km）。其中陕西省境内256.06km，河南省境内528.29km，湖北省境内89.45km（正线长19.07km，联络线长70.38km），安徽省境内150.55km。西合铁路建设总工期5年。全线部分控制点工程于2000年9月开工，并且在2000年底基本完成全线各项开工准备工作。预计投资总额249亿元，其中使用亚行开发银行（ADB）贷款3.0亿美元。西合铁路，经陕西、河南、湖北、安徽（第二期工程修到江苏南京），涉及4省，横穿中国西部、中部和东部，其建成对中国21世纪经济发展将产生巨大的促进作用。修建的主要目的和意义：一是该线的建成将成为贯穿中国中部地区的重要东西向通道，从根本上解决西北、西南至华东、中南铁路运输紧张状况，增加运输能力。二是从满足中国经济发展和运输需求的角度看，该线的线路位置是最合适的位置之一。同时这也是发展铁路网、优化和强化铁路网结构的需要。三是通过同东部富裕地区和世界其它地区的连接，该线将帮助中、西部较贫穷的地区改变贫困状况。（二）非自愿移民规模西合铁路线建设经过陕西、河南、湖北和安徽4省，8地区（市），28县（市区），133乡镇，涉及非自愿移民76500人，永久征用土地63070亩，拆迁房屋935889平方米。平均每公里铁路线影响人数75人，征用土地61.57亩，拆迁房屋913.6平方米。除房屋拆迁之外，另有通信线路，电力线路、道路、水渠、桥涵等基础设施受到影响。全线需要迁移通信线路1353km，迁移电力线路1500km，改移道路164km。在工程施工期间，还将借用一定数量（预计为16305亩）的临时土地，使用期为3-4年。82%的借用土地是农业用地。使用期满后，工程施工单位要将土地恢复成原有耕种条件，然后归还给农民或其他土地所有者。西合铁路移民始于2000年，该年春季开始重点工程的征地，夏季开始大规模的征地拆迁。到2001年中期移民的房屋拆迁工作基本完成，移民的土地调整工作也基本完成。到2002年，移民基本全部搬迁到新建住房。（三）受影响群体的社会经济状况西合铁路所经过的4省区总人口约2.5亿，占全国总人口的20%。本铁路沿线28个县/区的总人口为2240万人，其中82%即1840万人为农业人口。人均GDP常作为经济发展的指标，沿线4省的人均GDP均低于全国平均水平。陕西省的人均GDP只相当于全国平均水平的60%，其中商洛地区的人均GDP甚至仅为全国平均水平的25%。沿线农村人均耕地数量很少，人均仅为1.17亩/人，并且土地质量不高，以坡早地和平旱地居多，而水田和水浇地的比例很低。在山区农村，因为远离城镇或交通不便，农户只能种植粮食作物和的蔬菜，用于满足自家的需要，以及用于养殖家禽，少部分用于出售。而在交通便利的地区和城镇周围地区，农户可以种植经济价值较高的经济作物，完全用于出售，以便换取更高的经济收益。一个农家仅拥有5亩无法完全灌溉的山地，遇天旱则连自用的粮食都不足。耕地资源缺乏是沿线农村收入低下的一个主要因素。人均收入是衡量农村人口经济状况的一个主要指标。本铁路沿线农村人口较全国农村人口更为贫困，2000年全国农村人均纯收入2253.42元/人，沿线农村人均纯收入仅为1707元/人，不到全国平均水平的80%。28个县中仅一个县/市（湖北随州）农村人均纯收入高于全国平均水平。陕西省的4个贫困县（蓝田、丹凤、商南和商州）的农村人均纯收入不到全国平均水平的40%。山区地理位置和交通不便也是限制沿线经济收入提高的一个重要因素。西合铁路经过三座主要山脉：秦巴山区、桐柏山区和大别山区，秦巴山区和大别山区名列中国最贫穷的18个集中连片的贫困区之中。生活在这些山区的人们极度贫困。靠近城镇及便利的交通运输条件都将有效地改善收入水平，这在沿线各县非常明显。9个己通铁路的县的农村人均纯收入为2095元/人，明显高于沿线28个县1707元/人的水平和16个贫困县1507元/人的水平。沿线最贫穷的当属商洛地区的3个山区县，其农村人均纯收入仅有765元/人（丹凤639元/人，商南805元/人，商州821元/人），相当于沿线已通铁路各县的三分之一。该项目沿线28个县总计有120万贫困人口（国家贫困线635元以下的绝对贫困人口）。铁路沿线4省的贫困率分别是:陕西省17.7%、河南省4.4%、湖北省3.0%、安徽省4.7%，而全国平均贫困率是4.7%。（四）移民安置监测与评估受铁道部和亚洲开发银行委托，西南交通大学外资引进与利用研究所对西合铁路移民安置进行监测与评估。2000年3月，《西合铁路移民安置计划》经铁道部和亚洲开发银行批准后，西合铁路的移民监测与评估工作便开始了。从2000－2004年，每年向铁道部和亚行提供一份监测评估报告。到目前为止，已完成移民基底调查报告（2000年8月）、第一期监测评估报告（2001年12月）和第二期监测评估报告（2002年12月）等三份监测评估工作。监测评估在全面掌握移民安置情况的基础上，遵照社会调查的规定，采取抽样调查的方法，事先专门设计调查问卷，选择了98个行政村和1000移民户作为西合铁路所有移民的样本，并对其进行跟踪调查。对移民样本户的调查问卷包括家庭人口基本情况、家庭经济收入与支出及构成、住房情况、耐用消费品、耕地及农具等生产资料以及种植业养殖业构成、受影响情况、安置方式、家庭对补偿安置的意见及原因等近60项调查指标。对样本村人口及构成、收入及其来源构成、贫困情况、耕地等生产资料及构成、基础设施、劳动力及就业、二三产业状况、受影响情况、安置与补偿方式、安置困难等近50项指标。另外，还进行了数次公众参与的问卷调查。除问卷调查外，还综合利用个别访谈、座谈会、实地观察、文献资料等多方调查收集资料。评估的主要结论：搬迁后，基础设施比搬迁前更为完善，移民的居住条件有了较大的改善，体现相当好的扶贫效益。铁路建设期间为移民提供了新的收入来源，搬迁期间移民的就业和收入受到一定的影响，安置完成后，移民的就业条件逐步得到改善，移民的收入恢复较快。耕地减少有一定的负面影响，但对移民的生活没有起决定性的影响，移民普遍对该铁路建设表示支持，对补偿安置基本满意。第二部分项目非自愿移民生活质量的度量2000年8月的基底调查主要是调查移民搬迁前的社会经济状况，到2002年12月，移民的安置第一阶段工作基本完成。因此就以2000年8月（搬迁前）、2001年底、2002年底等三个时间点展开对移民的生活质量研究。（一）构建生活质量指标体系鉴于西合铁路影响人口绝大部分是农村人口的特点，按照生活质量指标选取原则，构造出西合铁路移民生活质量多级递阶指标体系如图11-1所示。附图11-1非自愿移民生活质量多级评价指标体系图我们认为移民生活质量应该从就业、收入水平、收入分配、贫困、消费、医疗卫生、教育、基础设施、居住质量、安置满意度10个方面进行综合反映，围绕这十个方面来选择因素指标。下面就这些指标进行必要的说明。1．就业。由于农业就业比重与非农就业比重这两个指标之间具有强相关关系，因此就业这一聚类就选取劳动力就业率与非农就业比重这两个指标，以免重复。2．收入水平。人均纯收入是反映收入水平的综合性的主要指标。人均纯收入是以家庭纯收入除以家庭人口得出的。在计算人均纯收入指标指数时，一个必不可少的步骤是选取比较系统中的上限和下限。2000年全国农村人均纯收入2253.42元，以此作为移民人均纯收入预期未来目标的规划值，并把它视为该指标的最大值，超过最大值按照最大值计算（认为超出部分对移民生活质量的人均纯收入（C3）非农业收入比重（C4）基尼系数（C5）国家贫困线以下人口比重（C6）国际贫困线以下人口比重（C7）家庭消费总支出（C8）恩格尔系数（C9）每百户拥有的电视机（C10）每百户拥有的洗衣机（C11）每百户拥有的冰箱（C12）每百户拥有的电话（C13）每万人拥有的医生数（C14）每万人拥有的病床（C15）成人文盲率（C16）3km内有完小（C17）适龄儿童入学率（C18）中学入学率（C19）供水质量（C20）供电质量（C21）交通质量（C22）通讯设施（C23）人均住房面积（C24）住房新旧状况（C25）住房结构（C26）补偿满意度（C27）就业满意度（C28）提供帮助满意度（C29）解决问题满意度（C30）就业（B1）收入水平（B2）收入分配（B3）贫困（B4）消费（B5）医疗卫生（B6）教育（B7）基础设施（B8）居民质量（B9）安置满意度（B10）非自愿移民生活质量劳动力就业率（C1）非农就业比重（C2）贡献等于零，其余指标也类似）。最低值移民人均纯收入为635元，这是国内贫困线标准。非农业收入比重是指从事非农业生产经营收入占总收入的比重，这一指标对于移民的收入水平有较大影响。3．收入分配。为了预测一个项目使哪些人受益、哪些人受损，是否有利于扶助贫困人口，并且使项目收益分配更趋合理，常需利用基尼系数来说明收入分配的社会公平性。西合铁路移民前的基尼系数为0.352，按照国际一般的标准，基尼系数在0.3～0.4之间的收入分配相对公平。4．贫困。国内贫困线按人均纯收入635元/人计算。国际贫困线是世界银行的贫困标准，相当于1985年美元不变价每天1美元，然后按购买力平价调整为1120元。5．消费。消费方面选择了人均消费总支出、恩格尔系数、4个耐用消费品等6个派生指标。2001年中国农民人均生活消费支出1741.1元，以此作为人均消费总支出的最大值，最小值根据经验确定3元/天。所谓恩格尔系数，即食品消费的支出占家庭消费总支出的比例。恩格尔系数作为衡量一个国家、一个地区或一个家庭富裕程度的重要指标，已经被很多研究机构证实。恩格尔系数的优点是可以忽略社会调查中受影响人的瞒报和虚报行为。有些受影响人因为种种原因要对调查人员少报自己的收入，还有一些或许要多报自己的收入以满足虚荣心。从消费结构之中估计恩格尔系数，可以在假定人们对各项消费支出项目都具有相等瞒报或多报成分的前提下，比较准确地计算出食品支出一这个最基本消费项目的比重，从而观察人们的生活质量。联合国根据恩格尔系数确定了一个划分贫富的标准如附表11-2所示。附表11-2恩格尔系数与发展阶段的对应关系发展阶段极富裕富裕小康温饱绝对贫困恩格尔系数0～0.30.3～0.40.4～0.50.5～0.60.6耐用消费品方面选择了每百户拥有的电视机数、每百户拥有的洗衣机数、每百户拥有的冰箱数和每百户拥有的电话数等4个指标。2001年，中国农民平均每百户拥有电视机74.4台，洗衣机29.9台，电冰箱13.6台，电话机34.1部。耐用消费品以中国农民平均每百户拥有量作为它们的最大值，最小值均为零。6．医疗卫生。医疗卫生情况通过每万人拥有医生数和每万人拥有病床数这两个指标来反映。由于未系统地对移民医疗卫生情况做专门调查，这两个指标值只能以受影响区域的统计数据来代替。7．教育。教育方面包含成人文盲率、3Km内有完小、适龄儿童入学率、中学入学率等4个。2000年中国农民文盲率为6.72%，以此作为成人文盲率的最小值，最大值为12%。3Km内有完小是一个中介评价指标，指以居住地为中心，3Km路程为半径，在此范围内有完全小学这一状况，采用处于这一状况的移民人口占总移民人口的比例计算。适龄儿童入学率是指6～12周岁的儿童入学率，2001年中国的适龄儿童入学率达到99.05%，据此，将这一指标的最大值定为100%，最小值根据经验定为90%。中学入学率即小学毕业生的升学率，根据经验，将这一指标的最大值定为95%，最小值为80%。8．基础设施。