城市管理学3-市制

3.市制主要内容：市的建制、市的管理体制问题中国整县设市、整乡设镇模式分析我国市的内部管理体制及其分析我国市的外部管理体制及其分析什么是市？市和城市的区别？市是国家在城市地区设置的地方政府单位，是国家在进入工业社会后，基于城市在国家政治生活中的重要地位与作用，应城市地区城市事务的专门管理需要而设置的。一定规模的城市是设市的基础和前提条件；没有一定规模的城市为依托，就不可能设立市的行政建制。一旦城市设置了市的建制，便称为建制市。一般意义上的城市转化为有行政建制的城市过程称为“设市”，它是以一定的条件为依据，并通过严格的行政法规程序而完成的。早期的市政府就是城市政府。但其后随着市的辖域的扩大，乡村地区与大量农业人口划归市的管辖后，市政府已不再是单纯的城市政府。但对其所在城市而言，则仍承担城市政府的职责，这一点在当代中国显得更为明确。城镇的实体范围与行政辖区的关系：城镇的实体范围与行政辖区的范围一致---很少见城镇的实体范围大于行政辖区的范围---大都市带城镇的实体范围小于行政辖区的范围---整县建市这带来了几个现实问题：（1）城市辖区范围内的城市人口是不可比的。（2）城市经济区与行政区的冲突。（3）城市经济、区域经济、行政区经济城市名称总人口(万人)其中：非农业人口(万人)所占比重(非农化水平)武汉市517.25382.0873.7%沙市147.9770.4047.6%黄石市62.6555.9084.0%襄樊市66.3655.7184.0%宜昌市58.1845.9379.0%仙桃市152.0739.8126.2%天门市166.9835.5621.3%十堰市45.6435.5077.8%荆门市116.9533.7628.9%随州市160.1332.1220.0%潜江市96.1330.5531.8%鄂州市100.6628.3428.2%黄冈市34.0323.0267.6%钟祥市103.7422.0021.2%洪湖市86.8820.5523.7%枣阳市106.2819.9018.7%孝感市83.0719.1923.1%丹江口市48.2117.8937.1%第一节概述一、市制的概念广义的市制是指市的建制和管理体制，后者也称市政管理体制。市的建制，指市的行政区划体制。市的管理体制，包括城市政府的权力分配结构、行政组织结构、职能结构、行政管理方式和行政运行机制的总和，是国家政治体制的重要组成部分。狭义的市制是指市的建制制度，也称城市行政区划。政区的类型地域型政区：城乡合治，如中国的省、县、乡，日本的道、府、县、村，美国的州县、县，英国的郡、区。城市型政区：城乡分治民族型政区：在地域型政区基础上，实行民族自治特殊型政区：政治性（如香港、澳门）、经济性（如神农架林区）城乡分治型的城市型行政建制。政治体制实行市民自治制度。现代市制的两个基本特征：一般说来，城市型政区是我国行政区划的重要类型，是国家按照特定的标准为加强城市的行政管理而专门设置的行政建制单位。它具有行政区划一般意义上的三个基本内容：一是行政区域，即城市型政区的区域管辖范围，有确定的边界，有一定规模的人口和面积，有时行政区域也称政区。二是行政单位，行政单位是指“行政区域”的政权机构，城市政权机构驻地被称为城市型政区的行政中心。三是行政建制，行政建制包括城市型政区的行政级别与行政隶属地位。中国市制的基本特点与现代市制有很大区别。为什么研究市制？市制问题是一个具有重大的理论和实际意义的课题。由于中国国情的特殊性，特别是处于由计划经济体制向市场化、社会化、现代化转轨和发展时期，作为上层建筑的城市行政区划制度，对中国城市的规划、建设和管理，对城市和区域经济社会的发展乃至环境生态都产生着巨大的作用。二、市的产生市作为城市地区地方政府单位的设置，首先出现于产业革命的发源地英国。这一方面同当时英国国情相关，另一方面也同英国原有的自治城市体制有关。在中世纪领主城堡与商业市场区分离的基础上，商人通过组成同行公会，在与封建领主斗争和以金钱赎买方式并行下，获得对商业市场区的自治权利，形成了自治城市。至12世纪时，开始由英王颁发特许证，承认城市自治的法律地位。但市并未作为地方政府单位加以组织和管理。直至1835年英国议会通过《市自治政府法》，市制被最后确立，市成为地方自治政府单位。法国的市制建立于法国大革命时的拿破仑时期，1884年公布《市镇法》奠定了现代法国市镇的组织基础。美国市制源于英国的自治城市体制，但由于国家结构采用联邦体制，地方政府单位的设置，属于各州的权限范围，因而市制类型五花八门。日本市制始于1889年，但缺乏自治的内涵。三、西方国家市制的发展作为地方政府单位正式设置的近二百年来，西方各国市制都有了很大的变化，其主要内容与趋势，大致表现为三个方面：地方自治性质的加强地方政府组织的完善地方政府治理日趋民主化1、英国英国议会于1835年通过《市自治政府法》规定自治市建立民选议会。自此，英国城市开始了由纳税人民主选举产生自治市议会的制度。在郡监督下，对城市实行自治。1888年《地方政府法》，规定市分为郡级市与非郡级市两种，并规定郡级市完全独立于郡议会。1972年英国议会通过的《地方政府条例》，对英国全国的城市设置及市政体制作了大的调整。这次改革后的英国英格兰与威而士的城市设置为：大伦敦城及其周围的32个自治市镇，郡级市6个，非郡级市47个。城市郡下设立城市区，实行两级政府体制。（此时英国已基本上实现了城市化，绝大部分居民居住于城市地区）经过一百多年的改革调整，英国城市的设置和城市政府机构调整趋于完成。目前英国的市的设置、市镇组织的设立以及市政职责的配置，依然以1972年的《地方政府条例》的规定为依据。2、法国、日本和美国法国自1889年公布《市镇法》后，1977年被改编为《市镇法典》。1982年通过《关于市镇、省、大区自由和权利法》，1983年又通过《关于划分市镇、省、大区和国家权限法》，进一步扩大了市镇的自治权限。日本在二战以后，引入了英美的市制。1946年公布《市制修正案》，1947年制定统一的《地方自治法》，规定人口5万以上的城市区域设市，5万人以下城市设町。人口超过50万人的称为指定城市。市作为地方公共团体享有地方自治权利，组成自治政府。美国市制的变化表现在《市宪章》上。在19世纪上半叶以前，一部分州是各州议会以特别立法形式通过各个市专门的《市宪章》，分别规定各市各自的权限与组织；另一部分州则由各州议会以普通法形式，为本州所有的市提供一种普遍适用的《市宪章》。前者称为特别《市宪章》，后者称为普遍《市宪章》。19世纪末，许多州采用分级《市宪章》制，即把城市分为几个级别，对同一级别的城市，授予相同的《市宪章》。目前美国较多州采用自治《市宪章》体制，即由各市自行制订自己的《市宪章》，交全市公民投票表决通过后生效。另一些州则采用选择《市宪章》体制，即由州议会制定几种《市宪章》，供各市自行选择采用，选择权属于该市公民，一旦选定，对《市宪章》不作任何修改。在通常情况下，美国各州往往同时采用上述两种体制。四、市与国家和上级政府单位的关系市作为地方政府单位，是国家政治体系的组成部分，因而必然同国家以及其他政府单位之间存在相应的关系，由于国家结构不同，由于地方政制的不同，各种市与国家及其上一层级政府单位之间的关系，呈现出不同情况。从国家结构方面看，单一制国家的市是由中央政府代表国家设置的，因而其行为受到国家的直接干预。联邦制国家的市是由组成联邦的成员单位设置的，联邦成员单位政府与市的关系与单一制国家中央政府与市的关系相同；但代表国家的联邦政府则与市之间不发生直接联系，因而不存在直接的干预。所谓干预，包括为市的政府行为制定法律规范，进行法律监督，直至直接的命令、指挥。从地方政制看，实行地方自治的市，依法在法定自治权限范围内自主地行使权力，其他政府单位对其行为只能进行依法监督。但作为国家的一种地方政府单位，市也有责任完成国家在本地域的行政任务（包括上级政府在本地域的行政任务）。它或者以法定的形式，或者以授权委托形式，由市政府完成；对此类任务的完成，国家与上级政府拥有相应的行政监督权力，市政府在这类任务完成上要对国家和上级政府负责。在不实行地方自治的国家里，市是作为国家的一个行政单位，其行政机关也是国家的地方行政机关，是上级行政机关的下级机关，因而存在直接的命令与指挥关系。两者的关系以行政分权或行政权力下放等形式确立，下级政府必须为其行政工作对上级政府负责。当代中国市制中市的地位与上述两者都不相同：一方面，市政府的权力机关由市民选举产生，其地位性质与地方自治的市议会相同；另一方面由权力机关产生并对其负责的执行机关，作为行政机关，又是国家的地方行政机关，因而是上级行政机关的下级机关，其地位性质又相同于不实行地方自治的市的行政机关。有人将其称为混合型的地方政府。第二节市制在中国的历史发展一、中国古代的城市管理“市”最初设置在城外，而城则具有防御功能。其后随着城的规模扩大，城内出现了固定的商业交易场所。在战国后期，各国都城内都有相当规模的商业区，其中赵国都城邯郸、齐国都城临淄都以商业繁盛而闻名。西汉都城长安城内有5个市，市的四周有围墙，并有管理市场、监视贸易活动的建筑物“旗亭”和官吏。汉代最先区别清楚的，是京城与外郡城市的级别。京城是全国政治支配的核心，又是皇帝的居所，所以等级最高。京城的基层单位是亭，也称都亭。街亭或门亭与乡亭不同，主要设置在城门、大街等处，负责管理城市的居民。郡是对皇帝负责的，主要作用是上下通达政令。郡本身就是城市，郡府相当于今天的省办公厅，负责全局，所以分工明确细致，有负责城市治安巡逻的，叫侍卫，有负责城市财物户籍的民政部门，官名叫比曹掾(yuan)史，财政部门管理市政建设，叫市掾，政法部门负责捕盗刑事，叫贼曹掾史和决曹掾史，交通部门负责邮驿科程事情，是法曹掾史，教育部门的负责城市内的教育，为学掾史等，还有一些官员负责与各县有关的事务。这些都是一个郡的行政职责范围，城市的管理占到相当的比例。县是管理百姓的，县衙就设在小城市中，受郡的辖制。县机关的构成与郡大致类似，但重点是农业方面的，比较缺乏对小城市管理的专职人员。秦汉代的城市制度还向东亚其他国家传播，如前214年秦始皇在越南设立的南海三郡，前108年，汉武帝在朝鲜设立的乐浪、真蕃、玄菟、临屯四郡等。唐代设六部二十四司，与城市建设有关的只有工部，其中工部司掌管城池土木工程、京都营缮等，虞部司掌管城市的街道、市场、苑囿、绿化、排水等，水部司负责水上运输等。只有屯田司与城市的事务无关。这样，各司其职，分工依然明确。唐代贞观以后(627—755)，由于城市经济的发达，中小城市数量增加，特在各县机构中设立“市令一人，佐一人，史一人，帅二人，仓督一人”，以加强城市管理。这时城乡组织的形式开始不同，县郊外的管理组织为村，共辖五保，保辖五邻、每邻为4户，而县城内的组织则为坊，管辖的范围主要是城市居民。到真正的农村地带又设置乡的组织，下辖五里，每里辖五保、保辖五邻，每邻还是4户。所以，从城市到市郊再到农村，至少有三种管理制度。（县城---坊、县郊外---村、农村---乡）宋代基本继承了唐的城市制度，不过行政的分类比较详细，出现了一些新的现象。首先，从京城以下，有了府、州、郡、县之分，其中很多都是颇具规模的城市。县又有府县、州县、军县、监县之分，或者分为望、紧、上、中、中下、下几等，与今天城市人口的分类标准相同。宋代政府机构重叠，官制紊乱，所以很难搞清楚什么部门专门负责城市的事务，不过建立“厢”的确是一个创举。厢的设置是因为城市扩大了，管理也相应有所变化，于是将唐时的城坊制度转变成为厢坊制度，即在城郭内外同样设置厢的行政机构，厢下面管辖数坊或数十坊不等。元代在路府治所所在城市设有专门管理城内民户的机构“录事司”，较大的城市（如临安）还设置了几个司。在都城大都（今北京）则设有巡警院。这些机构都是为维护城市社会秩序和治安而设，但并非是一个政府单位。明代分省