环境法之源头控制基本制度

环境规划制度环境标准制度环境资源承载能力监测预警制度环境保护目标责任制度环境影响评价制度源头控制基本制度一、环境规划制度（一）环境规划制度的含义世界各国在寻求协调环境发展与发展的合理战略中对环保工作的总体部署和行动方案，也是对一定时间内环境保护目标、基本任务和措施的规定；事前安排环境资源的开发利用和保护；实施环境资源总量控制的基础，决定着环境与发展之间平衡点的确定；环境规划工作的法定化、制度化，是通过立法形成的关于环境规划工作的系列规则。1.环境规划（一）环境规划制度的含义环境规划工作的法定化、制度化，是通过立法形成的关于环境规划工作的系列规则2.环境规划制度（一）环境规划制度的含义3.环境规划制度的分类国家规划地方规划制定主体短期规划中期规划长期规划时间期限强制性规划法定效力国民经济与社会发展规划性质指导性规划土地利用总体规划其他（二）环境规划的内容环境保护规划的内容包含生态保护、污染防治两方面的目标、任务、保障措施，必须与主体功能区规划、土地利用总体规划和城市规划等经济社会发展相关领域的总体部署相衔接；（三）环境规划的管理国务院环境保护主管部门会同国务院有关部门行使编制权国务院行使批准权编制主体与批准主体分离，避免部门利益对环境规划的影响，体现了国家对环境规划工作的重视程度。1.国家环境保护规划的管理（三）环境规划的管理县级以上人民政府根据国家环境保护规划的要求对本行政区域内环境保护工作的总体部署由同级人民政府批准并公布2.地方环境保护规划的管理（四）环境规划的编制对象调查历史问题分类排队目标导向预测拟制方案系统分析，择优决策科学决策（五）环境规划的实施环境保护规划的实施，一般指对已经批准的各级、各类计划的具体落实和实现。根据有关法律规定，各级人民政府要认真组织环境规划的实施，将其纳入地方政府环境保护目标责任制考核内容。二、环境标准制度环境标准与环境标准制度环境标准的分类环境标准的制定和实施（一）环境标准与环境标准制度1.环境标准的定义：环境标准是国家根据人体健康、生态平衡和社会经济发展对环境结构、状况的要求，在综合考虑本国自然环境特征、科学技术水平和经济条件的基础上，对环境要素间的配比、布局和各环境要素的组成以及进行环境保护工作的某些技术要求加以限定的规范。（一）环境标准与环境标准制度2.环境标准的主要内容：对技术的要求和各种量值的规定。为实施环境法的其他规范提供准确、严格的范围界限，为认定行为的合法与否提供法定的技术依据。（一）环境标准与环境标准制度3.环境标准制度的发展：1972年国际标准化组织开始制定环境基础标准和方法标准，以统一各国环境保护工作中的名词、术语、单位以及取样、监测、分析方法等。1973年我国颁布《工业“三废”排放试行标准》，自此，我国逐步建立的环境标准体系与环境标准法制制度。（二）环境标准的分类我国的环境标准分为国家环境标准、地方环境标准。《环境保护法》规定：国务院环境保护主管部门制定国家环境质量标准。省、自治区、直辖市人民政府对国家环境质量标准中未作规定的项目，可以制定地方环境质量标准；对国家环境质量标准中已作规定的项目，可以制定严于国家环境质量标准的地方环境质量标准。国务院环境保护主管部门根据国家环境质量标准和国家经济、技术条件，制定国家污染物排放标准。省、自治区、直辖市人民政府对国家污染物排放标准中未作规定的项目，可以制定地方污染物排放标准；对国家污染物排放标准中已作规定的项目，可以制定严于国家污染物排放标准的地方污染物排放标准。（二）环境标准的分类环境标准分为强制性环境标准和推荐性环境标准。环境质量标准、污染物排放标准和法律、行政法规规定必须执行的其他环境标准属于强制性环境标准。强制性环境标准以外的环境标准属于推荐性环境标准。国家鼓励采用推荐性环境标准。污染物排放标准环境方法标准环境基础标准（二）环境标准的分类环境样品标准环境质量标准（二）环境标准的分类（1）环境质量标准：是对环境中有害物质或因素含量的最高限额和有利环境要素的最低要求做的规定。按照环境要素的不同，可以分为大气环境质量标准、水环境质量标准、土壤环境质量标准、噪声环境质量标准等。（2）污染物排放标准：对排入环境的污染物或者有害因素所作的控制规定。包括污染物排放浓度标准和污染物排放总量标准。（3）环境基础标准：是在环境保护工作范围内，对有指导意义的符号、指南、导则等所以的规定。（4）环境方法标准：是在环境保护工作范围内，以抽样、分析、试验等方法为对象而制定的标准。（5）环境样品标准：是为了在环境保护工作和环境标准实施过程中标定仪器、检验测试方法、进行量值传递而由国家法定机关制定的能够确定一个或多个特性值的物质和材料。（三）环境标准的制定和实施以《环境标准管理办法》为准则，对需要统一的技术进行规范和要求。在实施环境质量标准时，县级以上的地方人民政府环境保护主管部门应结合所辖区域环境要素的使用目的和保护目的划分环境功能区，对各类环境功能区按照环境质量标准的要求进行相应标准级别的管理。在实施污染物排放标准是，县级以上人民政府环境保护主管部门在审批建设项目环境影响报告书时，应根据内设项目具体情况确定该建设项目应执行的污染物排放标准。三、环境资源承载能力监测预警制度（一）环境资源承载能力的含义环境资源承载能力是指一定时期和一定区域范围内，在确保资源合理开发利用和生态环境良性循环的前提下，环境资源能够承载的人口数量及相应的经济社会活动总量的能力和容量。（二）环境资源承载能力的基本内容环境资源承载能力环境承载能力资源承载能力能源承载能力（二）环境资源承载能力的基本内容1.环境承载能力环境承载力又称环境承受力或环境忍耐力。可划分为水、大气、土壤等承载能力。人类赖以生存和发展的环境既为人类活动提供空间和载体，又为人类活动提供资源并容纳废弃物。当今存在的种种环境问题，大多是人类活动与环境承载力之间出现冲突的表现。（二）环境资源承载能力的基本内容1.环境承载能力当前我国环境质量逐步恶化，甚至不可逆转，环境承载能力是资源环境承载能力体系中最脆弱和敏感的要素，是一条不容突破的底线。（二）环境资源承载能力的基本内容2.资源承载能力资源承载力可分为土地资源承载能力、水资源承载能力等。土地资源承载力是指在一定时期和空间范围内，土地资源所能承载的人类各种活动规模和强度的极限。其表现形式有：耕地、建设用地、居住用地、生态用地的适宜面积。（二）环境资源承载能力的基本内容据统计，我国人均耕地资源仅为世界平均水平的40%。日前，常州外国语学校“毒地”事件引发了社会的强烈关注。（二）环境资源承载能力的基本内容2.资源承载能力水资源承载能力主要由水环境容量和水资源的供给能力两部分组成。据统计，我国人均水资源量仅为世界人均水平的28%。（二）环境资源承载能力的基本内容3.能源承载能力能源承载力与环境承载能力和资源承载能力有着复杂的关系。如燃气或风力资源丰富，则可多用清洁和可再生能源减缓能源与环境的压力；如脱硫率达到90%以上则可多使用煤，水资源和土地字样相对丰富就可以支撑相对多的人口和建筑建设量等。（三）资源环境承载力监测预警机制1.建立机制的意义为了应对环境资源的超载问题，国家要求建立资源环境承载力监测预警机制，以便实时掌握当前的资源环境承受能力，制定符合当前环境形势的决策部署和相关政策，找准薄弱环节进行补充强化，避免出现不可逆后果。（三）资源环境承载力监测预警机制2.相关决策及法律法规《环境保护法》第18条明确规定：“省级以上人民政府应当组织有关部门或者委托专业机构，对环境状况进行调查、评价，建立环境资源承载能力监测预警机制。”党的十八届三中全会明确提出：“加强生态文明制度建设，要完善最严格的耕地保护制度、水资源管理制度、环境保护制度。要求建立资源环境承载力监测预警机制，对水土资源、环境容量和海洋资源超载区域实行限制性措施。”（三）资源环境承载力监测预警机制3.作用（1）环境承载能力监测预警机制：通过引导科技进步、调整产业结构、优化区域发展布局等，提高环境承载能力；（2）资源承载能力监测预警机制：通过规范资源开发利用行为，促进资源节约，保护生态平衡，提高资源承载能力；（3）能源承载能力监测预警机制：更好地处理环境、资源、能源承载能力之间的关系，促进可持续发展，保障生态安全。（三）资源环境承载力监测预警机制4.环境资源承载能力监测预警机制的建立（1）落实主体功能区战略，划定生态红线；（2）确定资源环境承载能力测算方法；（3）建立环境资源承载能力统计监测工作体系；（4）建立资源环境承载力预警响应机制。源头控制基本制度之四——环境保护目标责任制度含义内容应用实施环境保护目标责任制：通过签订责任书的形式，具体落实到地方各级人民政府和有污染的单位对环境质量负责的行政管理制度（目标责任制通常是由上一级政府对下一级政府签订环境目标责任书体现的，下一级政府在任期内完成了目标任务，上一级政府给予鼓励，没有完成任务的则给予处罚）环境保护目标责任制的含义环境保护目标责任制的内容——两个层次和方面两个层次两个方面整体目标逐级分解政府环境违法责任追究制度环境保护目标责任检查目标的实现情况，给予奖惩环境保护目标责任制的内容——三种形式对环境保护目标责任进行专项考核定期向所在地的人民代表大会获常委会报告环境保护目标责任完成情况，接受权利机关监督纳入振幅领导班子及其成员的年度考个和任期考核，作为对领导干部综合评价的重要内容汇报考核综合评价环境保护目标责任制的内容——功能•分解，落实，各司其职责任的各项各项指标层层分解落实，各级政府和有关部门都按责任书项目的分工承担相应的任务，使环境保护由过去环境部门一家抓，逐步发展为各部门各司其职，各负其责，齐抓共管.•明确责任者明确了保护环境的主要责任者、责任目标和责任范围，解决了“谁对环境质量负责”的这一首要问题，按要求是一把手负总责。环境保护目标责任制的实施——签订责任书有明确的时间和空间界限有明确的环境质量目标和定量要求、指标有明确的年度工作指标获阶段性工作指标有明确的措施、支持系统和考核、奖惩办法有考核结果公开及运用方法环保目标责任书——山西路桥二公司霍侯一级公路LM7项目部环境保护目标责任制的应用——如何切实地让各级政府及其责任人承担起环境保护责任构建全程监管的政府环境责任体系（1）明确各级政府和相关职能部门在决策中的环保权限与责任（2）事前预防与事后追究并重，将预防作为重中之重建立刚性评价机制和硬约束（责任追究、利益诱导和能力保障）（1）丰富政府责任监督内容（2)设立科学的考评体系（3）落实人大对政府的监督（4）将政府履责确立为修法核心杜绝责任追究中的替罪羊现象（1）推进环保行政问责（2）实现引咎辞职制度化（3）分清责任追究主体（4）建立多元化追责机制构建体系约束杜绝替罪羊五、环境影响评价制度环境影响评价制度的含义环境影响评价的范围环境影响评价的公众参与不依法进行环境评价的法律后果环境影响评价制度（一）环境影响评价制度的含义环境影响评价，是指对政策、规划和建设项目实施后可能造成环境影响进行分析、预测和评估，提出预防或者减轻不良环境影响的对策和措施，进行跟踪监测并实施防治环境污染和破坏的措施的方法与制度。环境影响评价制度，是环境影响评价的制度化和法定化，通过立法确定环境影响评价活动的相关规则，以法定方式赋予环境影响评价结果的执行能力。八大污染公害事件中四件发生于日本：1931年开始的富山事件（骨痛病事件）、1953年开始的水俣事件、1968年的米糠油事件、1970年的四日事件。作为一个二战的战败国，日本在经济和环境方面所受的冲击非常大，战后致力于经济的发展忽略了环境问题。1964年加拿大首次提出“环境影响评价”的概念1969年美国首次以法律形式将环境影响评价作为一项法律制度确定下来我国于1973年提出环境影响评价的概念八大公害事件马斯河谷多诺拉光化学伦敦烟雾四日市米糠油水俣病骨痛病（二）环境影响评价的范围《环境保护法》第19条第一款规定：编制有关开发利用规划，建设对环境有影响的项目，应当依法进