全面预算制度

关于我国的预算管理制度2005-06-07全国人大财政经济委员会副主任委员、全国人大常委会预算工作委员会主任刘积斌(2004年11月26日)同志们：能到云南人大常委会上作法制讲座很高兴，也很荣幸。云南人大常委会给我出的题目是预算的审查监督。宪法和法律赋予各级人大及其常委会一项重要的权力就是审查批准监督政府的预算决算的权力。我们要依法治国，所以人大及其常委会履行职权只能在法律界定的范围内进行。但是人大审查批准监督预决算也是一项难度很大的事，我们人大流传一句话，叫“外行听不懂、内行说不清”。今天，我按法制讲座的要求，讲一讲人大进行预决算审查批准监督的最基本的法律一预算法。预算，也称国家预算、政府预算，它是指政府财政收支计划。预算的本质是集中一部分社会资源保证政府履行职能和满足社会公共需要，它涉及财政收支的征收、分配、使用、管理和监督等方面，涉及聚财、用财、理财的根本理念和根本制度。1994年3月22日，八届全国人大第二次会议通过了《中华人民共和国预算法》，并决定1995年1月1日起施行。预算法是我国预算管理的基本法，它规定了我国预算的基本制度。当然，与我国预算制度有关系的法律、法规还有很多，比如宪法、1999年12月25日九届全国人大常委会第十三次会议通过的全国人大常委会关于加强中央预算审查监督的决定(以下简称“决定”)、国务院关于预算法的实施条例和关于实行分税制财政体制的决定、各省自治区直辖市关于财政预算方面的规定等。今天，我主要围绕预算法来讲我国的预算制度，而且主要是讲一讲中央预算，同时也提出一些预算管理中需要完善和研究的问题。一、预算的一般规定预算法共十一章七十九条，包括总则、预算管理职权、预算收支范围、预算编制、预算审查和批准、预算执行、预算调整、决算、监督、法律责任、附则，可以说涵盖了整个预算的全过程。预算法总则是对预算的一般问题作出的规定，主要涉及预算级次、预算组成、预算年度、预算原则，规定了政府预算、部门预算、对下级政府返还或者补助、上解收入、分税制等基本概念。政府预算是反映一个预算年度政府组织收入和安排支出的规模、结构，体现了政府的活动范围和政策。政府预算组成有纵向的和横向的。所谓纵向预算组成，是指各级预算汇总组成国家的预算。地方各级总预算由本级政府预算和汇总的下一级政府总预算组成。所谓横向预算组成，是指本级预算的组成。中央政府预算由中央各部门预算组成，各部门预算由本部门所属各单位预算组成，单位预算是指列入部门预算的国家机关、社会团体和其他单位的收支预算。总预算由本级预算和汇总的下一级预算组成，没有下一级预算的，总预算就是本级预算，如乡预算，它下边再没有一级预算了，所以乡一级总预算就是乡这一级的本级预算。本级预算是指按财政体制规定在本行政区域内组织的财政收入和安排的财政支出的计划。每年政府向人大提交的预算案包括：预算报告、预算收支表、部门预算。预算报告是预算的文字说明，也可以称为演说词，国外这种演说词一般不长，主要就财政政策、税制变革等作演说。政府通过演说词力图说服议会能批准预算草案。预算收支表是具体反映收入、支出的预算文件，由人大审查批准。目前中央预算收支表有22张，主要由三部分组成：一是一般预算收支，包括上一个年度全国、中央、地方的收入和支出预算执行情况，本年度全国、中央、地方的收入和支出安排情况；二是中央政府性基金收入和支出表；三是附表，这是近年来我们根据“决定”和代表审查的需要逐步增加的，为代表审议预算时提供参考。目前共有6张附表，分别是中央对地方税收返还和补助支出明细表以及中央财政对农业、科技、教育、社会保障、医疗卫生支出表。部门预算是由与财政部门直接发生缴款和领款关系的各部门编制，经财政部门审核汇总并由政府提交权力机关审议通过。它由部门所属的单位预算组成，反映各部门的所有收入和支出。部门预算与预算报告、预算收支表一并提交人大。目前所有的部门都已经按要求编制了部门预算，但我们要求提交全国人大审议的部门预算是34个，2005年拟再增加一个，主要是政府组成部门以及具有政府职能、社会比较关注的部门。提交人大审议的每个部门的预算包括两张表，一是包括该部门所有收入、支出的综合预算表，再一个是反映财政拨款的按基本支出和项目支出编列的支出预算表。各地方报送人大的部门个数和具体部门不尽相同，很多省人大要求提交的部门预算数量比全国人大多。基本支出是行政事业单位为保障机构的正常运转和完成日常工作任务所必须的支出，包括人员经费和公务费、业务费、招待费等日常公用经费。基本支出采取定额管理。项目支出是行政事业单位为完成其特定的行政工作任务或事业发展目标所需要的支出。项目支出采取项目库管理。由于部门预算编制改革时间不长，各项配套改革还不完善，从整体上讲，目前部门预算的编制、审批、监督、决算各个环节还有不少工作要做，如预算的完整性、真实性问题，部门预算的法律地位问题，预算科目改革问题，部门决算问题等。预算级次指预算的层级。即预算有多少层、层与层之间的关系。预算法规定，国家实行一级政府一级预算，设立中央；省、自治区、直辖市；设区的市、自治州；县、自治县、不设区的市、市辖区；乡、民族乡、镇五级预算。我们国家是一个单一制统一的国家，是一个人口众多、幅员辽阔的大国，划分预算级次非常必要。通过分级，既要强调分级负责，体现事权与财权的统一，也要强调下级服从上级，体现集中统一和政令畅通。国外的预算级次一般分为三级，中央、省(州)、县(地方政府)。我国五级预算级次划分有自己的实际情况，上世纪90年代初，乡镇财政发展迅速，建立乡镇一级预算的呼声很高。从当时的情况看，建立乡镇一级预算是有条件的、必要的。但是由于乡镇经济发展不平衡，所以预算法同时还规定了，不具备条件的乡镇，可以暂不设立预算。从这几年财政体制的运行情况看，有不少人认为从管理效率和成本分析，我国五级预算级次划分值得研究。2002年底，我国有31个省级单位、332个市级单位、2860个县级单位、44822个乡级单位。经过撤乡并镇，至2003年底，乡镇数只有3．8万多个，有的地方推行了乡财县管、省直管县等试点，都是在探索预算级次问题。中国有中国的实际情况，设立预算级次需要认真总结研究，要根据国情统筹考虑。预算年度是指预算的起止时间之间的跨度。预算法规定，我国的预算年度自公历1月1日起，至12月31日止。确定时间跨度是基本的会计和统计要求，便于计划安排和核算。我国几乎所有的经济指标计划、统计、核算历来就是采用历年制，这也是国家政治活动周期的反映。国外预算年度很不相同，有从1月1日开始的，有从4月1日开始的，也有从7月1日或10月1日开始的。很多同志对我国的预算年度规定提出了不同的看法，提出应在预算年度开始之前就应当有法定的预算。我们的预算年度从1月1日就开始执行了，但全国人代会一般在3月初才举行，3月中旬结束，等预算依照法律规定的时间批复到部门、单位，就到了4月。预算年度起讫时间与预算批准时间不一致，使得我们的预算缺乏严肃性、权威性。为弥补这个不足，预算法第四十四条规定，预算年度开始后，各级政府预算草案在本级人民代表大会批准前，本级政府可以先按照上一年同期的预算支出数额安排支出。但还是没有从根本上解决问题，操作上也不好把握。因此，预算年度引起的问题也需要认真加以研究。预算原则是指预算编制、审批、执行、监督的一般性规定。预算法总则中规定的原则包括四点：一是一级政府一级预算；二是各级预算应当做到收支平衡；三是国家实行中央和地方分税制；四是非经法定程序不得改变经本级人民代表大会批准的预算等。作为预算管理方面的一部基本法，在预算法总则中应当对涉及预算编制、审批、执行、监督的一般性原则作出明确规定。在“决定”中，对一些原则作出了补充，如一是要坚持先有预算，后有支出，严格按预算支出的原则；二是在每个财政年度开始前将中央预算草案全部编制完毕；三是对中央预算的审查，应当按照真实、合法、效益和具有预测性的原则进行等。总体上讲，这些原则规定还不够全面。我想，有些原则还可以提出来考虑，如完整性原则，政府全部收支要列入预算；透明度原则，预算应当公开透明；会计年度独立原则，一个预算年度的预算应当在本年度支出；公共财政原则等。二、关于预算管理职权预算法不像一般的专业法律，往往只有一个执法主体，预算法涉及的对象，既有政府又有人大，政府系统内既有中央政府又有地方政府，人大内，既有代表大会又有常委会。概括讲，划分预算管理职权，主要是合理配置权力机关、行政机关、预算主管机关之间的职权。总的来说，政府负责编制，人大负责审查和批准；政府负责执行，人大负责监督。权力机关之间没有领导关系，国务院对各级政府是领导关系，如预算法第十三条明确规定，县级以上各级人大批准本级预算和本级预算执行情况的报告，也就是讲，各级人大需要议决的只是一级政府的那一级预算，即本级预算；第十四条则规定，国务院组织中央和地方预算的执行，监督中央各部门和地方政府的预算执行，改变或者撤销中央各部门和地方政府关于预算、决算的不适当的决定、命令。至于预算法提出的地方预算总预算，只是规定地方预算的组成，体现了预算管理体制的层面划分，各级人大对总预算只进行审查而无需批准。(一)人大方面预算管理职权宪法规定，全国人民代表大会“审查和批准国家的预算和预算执行情况的报告”，全国人大常委会审查和批准“国家预算在执行过程中所必须作的部分调整方案”，预算法也分别规定了全国人大及其常委会、地方各级人大及其常委会的预算管理职责。职责规定的基本原则体现了分级管理和下移一级管理。因为原则是一样的，这里只就全国人大及其常委会的预算管理职权作一个介绍。全国人民代表大会有三项职权：一是全国人大审查中央和地方预算草案及中央和地方预算执行情况的报告；二是批准中央预算和中央预算执行情况的报告；三是改变或者撤销全国人大常委会关于预算、决算的不适当的决议。全国人大常委会有五项职权：一是监督中央和地方预算的执行；二是审查和批准中央预算的调整方案；三是审查和批准中央决算；四是撤销国务院制定的同宪法、法律相抵触的关于预算、决算的行政法规、决定和命令；五是撤销省、自治区、直辖市人民代表大会及其常委会制定的同宪法、法律和行政法规相抵触的关于预算、决算的地方性法规和决议。(二)政府方面预算管理职权预算法规定了各级政府间、一级政府内预算管理职权。职责规定的基本原则体现了分级管理和行政一体管理，与人大职权的主要区别在于：人大没有上下级领导关系，而是法律监督和工作指导关系，但国务院作为最高行政机关，对地方各级政府是领导关系。这种区别决定了预算管理职权的不同，以中央政府为例，其预算管理职权有十项：一是国务院编制中央预算、决算草案；二是向全国人大作关于中央和地方预算草案的报告；三是将省级政府报送备案的预算汇总后报全国人大常委会备案；四是组织中央和地方预算的执行；五是决定中央预备费的动用；六是编制中央预算调整方案；七是监督中央各部门和地方政府的预算执行；八是改变或者撤销中央各部门和地方政府关于预算、决算的不适当的决定、命令；九是向全国人大报告中央和地方预算的执行情况；十是向全国人大常委会作关于中央决算的报告。地方各级政府的预算管理职权与中央政府的预算管理职权基本一致。在一级政府内，预算管理职权主要涉及财政主管部门与其他部门之间的关系，职权划分的原则体现了对政府职权的具体化、体现了财政部门的主导作用。对此预算法第十六、十七、十八条都作了具体规定。预算管理职权在“决定”中又作了细化。由于1998年全国人大常委会成立了预算工作委员会，同时预算法实施中存在一些突出问题需要完善法律，所以补充的内容尽管不多，但有较强的针对性。补充内容主要有五点：一是规定国务院财政部门应当及时向全国人大财经委和全国人大常委会预算工委通报有关中央预算编制的情况，在全国人大会议举行的一个半月前，将中央预算初步方案提交财经委；二是中央预算执行过程中，需要动用超收收入追加支出时，应当编制超收收入使用方案，由国务院财政部门及时向财经委和预算工委通报情况，国务院应向全国人大常委会作预计超收收入安排使用情况的报告；三是中央预算安排的农业、教育、科技、社会保障预算资金的