从武汉市新洲区社保制度的建设看我国转移支付法律制度的完善

1RUC-BK-100700-030101-2008200484中国人民大学本科生毕业论文从武汉市新洲区社保制度的建设看我国转移支付法律制度的完善作者：__于一_________学院：__法学院___专业：__法学_________年级：__08级________学号：__2008200484___指导教师：__宋彪_________论文成绩：______________日期：______________2从武汉市新洲区社保制度的建设看我国转移支付法律制度的完善内容提要武汉市新洲区社会保障制度的建设主要体现在制度宣传、社保覆盖、增加就业和加强监管四方面。制度的宣传体现了转移支付法律制度在进行立法准备；社保覆盖和增加就业工作重心向贫困地区倾斜，体现了转移支付法律制度将地缘因素纳入支付规模确定机制中的进步；而监管的加强，从侧面反映出转移支付法律制度强调对作为社保基金来源重要渠道的转移支付的监管和违法担责问题。AbstractTheconstructionofWuhanxinzhou’ssocialsecuritysystemmainlyincludesfourparts:thepublicityofsystem,thecoveringfieldsofsystem,theincreasingemploymentandtheimprovingsupervision.Thepromotionofthesysteminteractedwiththetransferringpaymentlegalsystemsuchasthelaw-makingpreparementinpublicityofsystem,thelawenforementintheprocessofincreasingemployment,andlawsupervisioninthetransferringpayment’ssupervisionandthechargingofresponsibility.关键词社会保障制度；转移支付；财政法；一引言北京大学张守文教授在其所著的《财政法学》一书中提到：“在充满不确定的所谓‘后危机时代’，转变经济发展方式，重视和改善民生，促进分配公平和社会安定，都特别需要经济法律制度的有效调整。”1民生的重视和改善，关键在于社会财富“取之于民用之于民”。而社会财富的这种分1张守文.《财政法学》（第一版）.中国人民大学出版社2007年，第5页3配，是依赖国家强制力进行的。在以“依法治国”为治国方略的中国共产党领导下，为实现这种“取之于民用之于民”的财富分配，我国建立了国家（政府）为主体，当公民在暂时或永久失去劳动能力以及由于各种原因出现生活困难时，给与物质帮助保障其基本生活，该制度被称为“社会保障制度”。同时全国人大也进行了相关立法，规范了这种通过国民收入再分配实现其保障目的，并且以社会保障基金为依托的保障制度。我国正在大力推进法治国家建设，社会保障制度的良性运行也有相关立法的保障，如《社会保险法》《就业促进法》等等。上述法律规范被统称为社会保障法律规范，它与社会保障制度紧密联系，属于社会法律部门2。在与社会法并列的另一个法律领域——经济法中，也有一个法律制度——转移支付法律制度，与社会保障制度息息相关。本文通过发掘社会保障制度和转移支付法律制度间的关联，并对湖北省武汉市新洲区社保制度建设情况进行说明，来探讨我国转移支付法律制度的完善。二我国社会保障制度和转移支付法律制度之关联（一）概念说明1、社会保障制度社会保障制度是“以国家或政府为主体，依据法律规定，通过国民收入再分配，以社会保障基金为依托，对公民在暂时或永久失去劳动能力以及由于各种原因生活发生困难时给与物质帮助，保障其基本生活的制度。”3在我国，社会保障制度基本内容有五个各方面，分别是：（1）社会保险。它是社会保障的核心内容，是社会保障体系的基本纲领。现代社会以国家为主体，在工资劳动者在丧失生活来源的情况下，运用立法手段和社会力量给予他们一定程度的收入损失补偿，使之能继续正常生活水平，这就是社会保险4。它发挥着补偿劳动者收入损失的功能，保证劳动力扩大再生产正常运行，保证社会安定；（2）社会救助。它是国家通过国民收入的再分配，对因自然灾害或其他经济、社会原因而无法维持最低生活水平的社会成员给予救助，以保障其最低生活水平的制度，是社会保障体系中的最低纲领；（3）社会福利。它指政府出资为那些生活困难的老人、孤儿和残疾人等特殊困难群体提供生活保障而建立的制度，是社会保障体系的最高纲领。它反映了国民经济发展水平，并保障了特殊困难群体的生活权益。（4）社会优抚。《宪法》第45条规定体现了它的内涵，即“国家和社会保障残废军人的生活，抚恤烈士家属，优待军人家属”。保障优抚对象特殊为军人及其家属，要求将保障优抚对象的生活上升到国家和社会责任的高度。它有助于保卫国家安全，促进国防和军队现代化建设。对象的特殊使得它成为社会保障体系中的特殊纲领；（5）社会互助和个人储蓄积累。在政府鼓励和支持下，社会组织和社会团体自愿参加的扶贫济困活动就是社会互助。个人储蓄积累则是在政府倡导支持或者组织下，使居民2张守文.《经济法学》（第三版）北京大学出版社2008年，第22—23页3郑功成.《中国社会保障制度的变迁与评估》，中国人民大学出版社2002年，第8页4邓大松.《社会保险》（第一版）.中国劳动社会保障出版社2009年，第11页4拥有一个储蓄账号，在他们劳动年份逐年积累起一笔资金以备不时之需。它是社会保障体系的补充纲领。理解社会保障制度的基本内容，对下文制度关联分析至关重要。2、转移支付法律制度按照学术上对法律的一般定义方法，转移支付法可以定义为调整在财政转移支付的过程中所发生的社会关系的法律规范总称。在部门法分类中，转移支付法被看做经济法的亚部门法——财政法中的重要部门法5。在财政转移支付过程中，该法律主要是通过规定转移支付主体之间发生的权利义务来对发生的社会关系进行调整。而按照经济法主体二元理论，经济法主体为调制主体和调制受体。相应地转移支付法的主体也分为两类，即发动转移支付的主体和接受转移支付的主体。前者指中央政府和地方政府，后者则是下级地方政府、企业和居民。根据主体理论可以进一步对相关法律制度行为理论作出分析，即根据转移支付主体的不同，转移支付可以分为：1、政府间转移支付（包括中央政府对地方政府和上级政府对下级政府）；2、政府和企业间转移支付；3、政府和居民间转移支付。以上均是指广义的转移支付。理解转移支付法律制度内容中的主体理论和行为理论，对接下来的关联分析也是至关重要的。（二）制度关联按照马克思主义理论，经济基础决定上层建筑。任何制度的产生都会有对应的经济基础。本文对社会保障制度和转移支付法律制度的关联进行分析，重点是对两者在产生依据和内容上具有的紧密联系进行分析。1.制度产生依据上的关联计划经济时期，我国的社会保障制度尽管经历了一些发展，如1951年政务院发布的《中华人民共和国劳动保险条例》、1953年劳动部发布的《中华人民共和国劳动保险条例实施细则（修正草案）》和1978年国务院发布的《国务院关于安置老弱病残干部的暂行办法和国务院关于工人退休、退职的暂行办法的通知》，但并未形成完整的社会保障制度。十四届三中全会《中共中央关于建立社会主义市场经济体系若干问题的决定》确立了社会主义市场经济的基本框架：即包括两大体系（市场运行体系、宏观调控体系）、三项制度（现代企业制度、收入分配和社会保障制度、社会主义法律制度）、四个体制（农村经济体制、对外体制、科技体制、教育体制）6。其中三项基本制度互为依托，互相交织，构成了社会主义市场经济的三大基石。该决定还进一步指出，要建立多层次的社会保障体系、社会统筹和个人账户，并确定了社会保障制度的五个基本内容。据此可以认为，我国社会保障制度体系形成的经济基础是社会主义市场经济的确立。十五届五中全会上关于“社会5张守文：《财政法学》（第一版），中国人民大学出版社2007年，第49页6《中国共产党十四届三中全会报告》，1993年11月14日5保障是社会主义市场经济体制的重要支柱”的论述进一步证明了这点。按照经济学原理，地方政府会根据该行政区划内企业和居民对公共物品的偏好程度以及需求程度来确定公共物品提供情况，同时也会兼顾经济效率。提供公共物品需要相应的财力支持，但由于各地发展不均衡，经济状况也不相同，这样便会出现“财政失衡”的状况。具体来看，财政失衡分为纵向失衡（如上级政府出现财政赤字，次级政府却有财政盈余）和横向失衡（同级政府间有的出现财政赤字有的却有财政盈余），两种财政失衡均会导致不同地区公共物品质与量的不同，一旦失衡过度则会产生严重的经济问题，影响经济和社会的良性运行和协调发展。因此，财政转移作为解决财政失衡的重要手段应运而生。随着社会主义市场经济制度的确立，各地经济结构都在转型之中。与此同时，由于自然资源禀赋、人口密度、历史文化等诸多因素的差别，各地经济发展差异也愈加明显，财政失衡现象愈发普遍。我国目前实行“依法治国”的基本国策，为避免这种失衡现象可能导致的经济问题、社会问题甚至是政治问题，走法制化道路制定了转移支付法律制度来保障转移支付手段的“行之有效”（即通过立法保障制度的秩序、公平和正义，有效解决财政失衡）。从时间上来看，我国于1994年确立了“分税制”，该制度标志着我国转移支付制度的施行7，相关的立法也在同时开始。综上，转移支付法律制度产生的经济基础也是社会主义市场经济制度的确立。2.制度内容上的关联两个制度内容上的关联，概括来讲就是转移支付法律的主体——“转移支付受体”企业和居民，与社会保障制度受益者“社会弱势群体”发生重合。具体来说，转移支付获得的财力，转移支付法规定都应直接或间接用在企业和居民身上。各种形式的转移支付从其最终的用途看，都是居民和企业所享有的转移支付8。因此，转移支付法律制度的最终目标便是保障转移支付受体——企业和居民享有转移支付。社会保障制度中，作为制度受益者——社会弱势人群，按照宪法有关规定，是中华人民共和国合法居民，当然会享受到转移支付获得的财力。因此社会保障制度的主体之一“被保障人群”，是包含于转移支付法规定的转移支付受体之中，被保障人群有享有转移支付所获财力的权利。权利与义务是对应的，企业和居民接受了转移支付便产生法律上的监督管理义务，责任问题也油然而生。目前，转移支付法律制度的完善更多体现在这些方面。更进一步来看，前文提到了社会保障制度是以社会保障基金为依托的。而我国社会保障基金筹集的基本原则是“单位、职工和国家三方合理承担”，体现资金来源多元化的特点。在基金筹集的诸多渠道中，有一种称为国家投入。国家投入包括三个方面，中央财政转移支付便是其中之一9，根据2008年国家财政支出结算表的统计，全年中央财政转移支7赵云旗.《中国分税制财政体制研究》（第一版）.经济科学出版社2005年，第5页8张守文.《财政法学》（第一版）.中国人民大学出版社2007年，第47页9郑功成.《中国社会保障制度的变迁与评估》（第一版）.中国人民大学出版社2002年，第55页6付对社会保障基金的投入达到6684亿元。转移支付作为社会保障基筹集渠道之一，有力地支持社会保障制度的发展，而转移支付法律制度则保障了社保基金筹集的顺利，进而对社会保障制度产生作用。综上，从制度主体角度来看，转移支付法律制度规定的转移支付受体中是包含在社会保障制度中的受益人群。相应地，社会保障制度的受益人群便享有转移支付法律制度规定的相关权利，如享有转移支付所获财力的权利。三武汉市新洲区社会保障制度的建设（一）选取武汉市新洲区为例的缘由前总理朱镕基曾说过：“建立健全社会保障体系，关系改革、发展、稳定的全局，意义重大，刻不容缓。无论是推进国有企业改革，建立社会主义市场经济体制；还是调整经济结构，促进经济发展，保持社会稳定，都迫切需要建立比较完善的社会保险体系。没有健全的社会保险体系，中国特色的社会主义事业就难以推进”10。社会保障制度的重要性在这段话中得到充分体现。2004年公布