从“梁陈方案”到“两轴两带多中心”

从“梁陈方案”到“两轴两带多中心”图1规划与城市建设用地现状比较:1993年北京城市总体规划中建设用地规划图2规划与城市建设用地现状比较:2002年北京城市建设用地现状图31992年北京土地利用遥感分类图图42002年北京土地利用遥感分类图图51953年《改建扩建城市规划草案》讨论北京的空间结构问题无论如何也绕不开历史上著名的“梁陈方案”，其内容、意义乃至形式时至今日仍然对北京的发展产生重要的影响。但需要指出的是，任何一个时期的规划都和其当时的经济、社会背景密不可分。因此，对新一轮北京总规在空间结构上的认识必须首先了解本次规划修编的宏观背景。新一轮北京总规修编的宏观背景首先，2001年底北京市第九次党代会提出了修编总体规划的任务，2003年开展的《北京城市空间发展战略研究》是总规修编工作的前奏。该研究提出不少新的思想得到国务院领导的肯定批示，并据此编制新一轮的北京总体规划。其次，从北京自身的发展来看，近年来首都社会经济持续快速发展，而且面临举办2008年夏季奥运会和率先实现现代化的重要机遇，这就迫切要求城市规划为城市未来发展确定新的目标，谋求新的空间，提供新的支持。其三，1993年国务院批准的《北京城市总体规划》所确定的2010年的部分目标已经提前实现，如用地、人口、基础设施等方面，规划的空间容量趋于饱和，难以容纳新的城市功能，迫切需要根据新的发展战略趋势和新的社会经济发展目标实施战略性的调整。根据1993年的北京总体规划，当时预测2010年北京市的总人口1500万人，城镇建设用地924平方公里，实际上到2002年全市总人口已经达到1423万人，城镇建设用地941平方公里。从1975年、1988年、1992年、1998年和2002年的航空遥感来看，北京在过去的20多年里面城市空间蔓延的现象是非常突出。其四，北京大城市的问题目益显现，交通、环境问题日趋激化，中心区功能过分聚集，历史文化名城压力巨大。单中心的规划布局思想、“分散集团式“的结构模式，以及“环形加放射”的路网格局，已经难以解决北京的一系列问题，迫切需要研究新的城市空间发展思想，从宏观战略上提出一些新的对策。从1987年和2000年北京绿化的现状图分析，可以看出城市绿地大量减少，城市热岛扩大了若干倍。旧城保护受到极大的冲击，从景山看出去，紫禁城外边已经有大量的高层建筑，大量的拆迁使二环内的旧城受到了空前的破坏。关于北京下步发展的思路，从城市规划的角度来看，归结起未无非是两个方面：一个是城市功能的调整，一个是空间结构的调整。在解决问题的手段上，归结起来也是两大思路：一是通过建新城或副中心，构筑一个主城区的反磁力系统，把北京原有城区内的一些功能吸引出去，二是面向区域构建一个新的空间结构，在更大的地域范围内解决北京的问题，应该说这是两种不同的思路。北京空间结构的演进分析及理论认识北京空间结构的历史教训北京城市空间结构的调整从20世纪50年代就开始了。1953年11月确定的《改建扩建城市规划草案》，就确定以旧城为中心，建设行政中心，满足中央机关办公的需要，同时提出对古代遗留下来的古建筑要区别对待。应该说这是单中心发展思路的最早表述。1958年9月《北京市总体规划说明(草案)》在空间布局上第一次提出“分散集团式”布局方案，即将城市分隔成二十几个相对独立的建设区，形成由城市中心集团、边缘建设区以及它们之间的绿带构成的城市布局形式。1973年文革期间完成的《北京城市建设总体规划方案》提出新建的工厂到远郊，市区现有的工厂挖潜，逐步建设一批小城镇。1983年改革开放之后编制完成的新一轮《北京城市建设总体规划方案》是北京市多年来第一个被正式批复的规划。在中共中央、国务院所作的十条批复中明确北京的城市性质是“全国的政治中心和文化中心”、强调经济发展要适应和服从城市性质的要求：要求规划反映历史文化、革命传统及首都的独特风貌。在空间结构上仍然维持单中心的布局形式。1993年完成的《北京城市总体规划》，进一步明确了首都政治中心和文化中心的城市性质，提出建设现代化国际城市的目标，提出城市发展要实行“两个战略转移”的方针，要求促进高新技术和第三产业的发展，保护和改善首都地区的生态环境，保护古都风貌。在空间结构上提出建设14个卫星城，疏解主城区的压力。从前面历版北京城市总体规划的简要回顾中我们可以看出，就城市空间结构而言，北京有很多历史教训，第一，单中心的思想带来的后患无穷。在过去的50年里，由于单中心的规划思想，造成城市职能在中心城区的高度聚集。2003年的空间战略研究曾经做过一个分析，北京的政治、文化、经济以及城市方方面面的主要职能，具体如政府办公、写字楼、科研院所、文体设施、酒店、银行、使馆等设施大部分集中在三环以内，也就是说城市的功能结构过于密实，可以说这是单中心后患的集中体现。第二，卫星城的建设是失败的。前面提到1958年”分散集团式”的规划思想已经提出来了，1993年的北京总规又提出14个卫星城的模式，从实施的效果来看可以说是失败的。首先，卫星城在理论上是失败的，卫星城理论源于英国为缓解伦敦等大城市人口的高度聚集，在城市外围建设以居住为中心的中小城市的规划思想英国在经过三代卫星城的实践之后，发现大城市疏散出去的人口远不及从更大地域范围内吸引来的外来人口多。同时卫星城理论对城市功能疏解的认识是不到位的。北京十年来卫星城的建设也并没有实现人口和功能疏解的目的其次，卫星城在管理上是失败的1993年总体规划虽然在空间上确定了14个卫星城，但建设机制的主体落在区县一级政府，这造成卫星城的建设首先用来满足区县开发建设的要求，而不是北京市城市功能疏解的需要第三，“城乡二元“经济结构形成的包袱沉重，多年来，城乡二元经济结构造成中国城乡空间的严重分离，实际上就北京地区而言，随着城市化的推进，郊区及远郊区农业人口在逐步转化为非农业人口，农业生产也逐步转化为非农业生产，但在空间上规划并没有结合起来考虑，城乡结合部在空间上可以说是失控的。综上所述，我认为所有问题产生的根源，是规划思想上缺少京畿观历史上的首都北京就不是一个简单的城市概念，而是一个京畿地区的概念清朝时期北京城是政治中心、文化中心，天津是海上门户，是运输中心和商业中心，承德是行宫和夏都，张家口是防务和对外贸易，保定是教育中心，秦皇岛是关里关外的分界线，长城的出海口，可以说京畿地区实际上是个首都圈的概念，也可以说历史上健康发展的北京本来就是一个区域性城市近代以来世界大城市的发展又如何呢？巴黎在经过百年发展之后，20世纪50年代开始提出大巴黎地区发展的问题，在巴黎地区的北面和南面，形成由若干个新城构成的两条轴带，最新一轮巴黎空间战略继续提出大巴黎地区的发展构想。伦敦的发展同样如此，伦敦及英格兰东南部地区的发展研究从40年代开始就已经进行，霍尔(Hall.2004)在论述特大城市地区的发展趋势时指出，伦敦的发展已经超出了伦敦的市域范围，并且已经扩大到了伦敦北部的牛津和剑桥，这是一个相当大范围的城市地区的发展问题，空间上与伦敦主城的距离已经延伸到100公里的范围。60年代以来东京的发展也已经扩展到了包括横滨在内的东京湾地区的发展，即东京的功能疏解和城市发展立足于整个地区空间结构的调整。这里需要对全球化时代特大城市地区的理论作些梳理。全球化时代特大城市地区的理论认识在过去的50年里，亚太地区经历了工业化的快速发展过程，从全球范围来看，这一过程可以看作是全球产业重新集聚的重要过程，著名的“天鹅图”展示了过去50年亚太地区经济发展和融入全球的市场化进程，这个变化过程在国际、区域、国家等各个层面展开。50年代国际资本向日本流动，进入60年代和70年代流八亚洲“四小龙“(新加坡、香港、韩国、台湾)，80年代和90年代初是马来西亚、泰国、印度尼西亚、菲律宾，到了90年代以后中国的发展速度加快，中国和越南成为国际资本流动的一个重要区域。以玩具为例，2000年美国迪斯尼销售的毛绒玩具大都是中国制造，2003年法国迪斯尼销售的毛绒玩具已经变成了越南制造。如此快速流动背景下的城市空间结构在整个亚太地区形成了具有独具特色的空间形态，众多专家对此有论述。亚太特大城市区的特征可以分为投资牵引的“外生城市化”，村落城市化和大型项目驱动型。近年来，麦吉在这一研究基础上又逐步演变成“扩展的大都市区”的概念。印度尼西亚的雅加达、泰国的曼谷以及中国的珠三角、长三角、京津唐地区都具有相当程度的这一特征。就中国特大城市地区的研究而言，戈德曼早在1957年就以“城市连绵区”理论论及中国的长江三角洲地区。霍尔从国际城市的等级结构和国际经济发展角度，提出特大城市地区的概念。他认为特大城市地区在空间上和职能上都不是单中心的。而是多中心的、空间连绵不断、功能相互交织的广域地区中国的珠江三角洲、长江三角洲是未来中国大城市地区的发展问题。吴良镛先生在1992年东京特大城市会议上就指出，类似上海这样的特大城市正在出现“城市地区”现象和正在形成特大城市地区体系。《京津冀城市空间发展规划研究》指出，特大城市地区不单纯是以某特大城市为核心、若干卫星城相环绕的网络体系，而是以点线面相结合，呈多核心的城镇群的方式向区域整体化发展(吴良镛，2002)。他提出大北京的空间结构是核心城市的有机疏散和区域范围里面功能的重新集中相结合，即分散再分散，集中再集中，形成北京、天津双核心和区域城市多中心都市圈结构。在城镇发展方向上，重点培育京津塘、京沈、京石城镇轴，形成京津唐保都市地区。所以，北京的空间结构调整需要从新的理论高度认识，而不是简单的重复历史。“梁陈方案”的现代意义1950年2月由梁思成、陈占祥先生联合提出的“关于中央人民政府行政中心区位置的建议”，即著名的“梁陈方案”是新中国规划史上一件伟大而遗憾的事情。“梁陈方案”过去了这么多年仍然被人们广泛提及，其价值我个人认为，首先，这个方案对当时北京的城市功能、发展条件和空间结构调整的客观认识，是立足于当时的社会经济发展条件分析的，因为当时北京城是一个完整的古都，新区的建设不仅可以有效缓解旧城的压力，保住古都，而且可以形成新生的人民共和国的新形象，如果“梁陈方案“得以实施，可以说是当时北京空间结构调整的一个最好方案第二，它成功地借鉴了当时先进的规划理论。沙里宁的有机疏散理论、艾伯克隆比1944年大伦敦规划都是当时规划理论界对大城市发展的最新认识，当然更重要的一点是，通过有机疏散可以完整地保护北京这么一个人类伟大的文化遗产，应该说理论的应用是正确的和富有远见卓识的。50年来北京发生了一系列深刻的变化，现在的北京已经成为一座拥有近1500万人口的国际化特大城市，城市的功能和结构比以往任何时候都复杂。对其进行结构性的调整必须是综合性的、宽视野的。尽管有专家认为北京空间结构的调整应立足于新的行政中心区的建设，而我个人认为在今天的北京，单一行政中心的搬迁已经解决不了复杂的城市功能和复杂的城市结构调整的需要，应该是整个空间结构的一个松动。因此，在新的历史时期，北京空间结构的调整应该基于今天北京的实际情况和今天理论界对北京这样一个特大城市地区发展的基本认识。在对北京未来空间结构的讨论中我们有如下共识：首先，北京的城市功能应该在区域里面重新配置，区域城镇将逐步形成新的等级结构和职能结构；第二，生产在更大范围内组织，北京、天津与河北各得其所；第三，北京的城市内部空间将进一步分化，特别是62平方公里的旧城，不仅人口会得到疏散，而且随着市场化进程的加快，新业态，如文化、设计、咨询等行业，其就业密度会有所提高，旧城的活力将会得到保持；第四，围绕北京的专业性城镇将会出现，如以航空港、主题公园、商务办公园区等为核心，整个区域空间将沿交通走廊聚集成网络型面状分布。面向区域的新北京城市空间结构在新一轮北京总规中，城市空间结构的表述如果用一句话来概括就是面向区域的空间结构的构筑，具体地说就是在市域范围内形成“两轴两带多中心”的空间结构。第一，形成了立足于区域协调的城市空间结构认识。京津冀地区是我国社会经济发展的重要地区，北京与天津在产业、城镇、交通等基础设施建设方面具有紧密的联系，发展京津城镇走廊是区域