某市乡镇规划过程中的现存问题与对策建议

1某市乡镇规划过程中的现存问题与对策建议当前，我市正处于城镇化的快速发展阶段，“十二五”发展规划也明确指出，要积极稳妥推进城镇化，合理确定大中小城市和小城镇的功能定位、产业布局、开发边界，形成基本公共服务和基础设施一体化、网络化发展的城镇化新格局，通过城镇化发展来实现我市经济社会更上一个台阶。城镇化是一个系统过程，需要各个部门行业的协同合作。作为城乡规划的主要部门，主要从城乡规划角度来探讨一下我市城镇化发展的基本设想。一、乡镇规划建设的现存问题1、建设用地无序蔓延快速城市化带来的城市功能外迁，使城乡结合部产业组团、开发区空间急剧成长，分散的布局模式造成了乡镇空间的割裂和破碎；近域乡镇的区位优势和要素优势，促进了乡镇中小企业的发展迅速，规划的滞后增加了其布局的随意性，致使各类用地相互穿插；分税制的国家税收体制在刺激了地方政府发展热情的同时，也放松了其对企业布局的规划管制，等等。多元化因素造成了城市无序蔓延，城乡建设用地与非建设用地相互穿插，空间布局紊乱。2、各类配套设施建设落后在城市化迅速推进的过程中，急功近利的发展方式经常忽视了基础设施的建设。各发展区域内虽然有较为完整的道路体系，但各类道路设施和市政设施建设严重不够，尤其是污水处理等设施，由于前期投入较大，往往成为区域基础设施建设的规避对象。同时，以产业发展为导向的开发模式也忽视了生活配套设施的建设，配套的小区、生活服务设施等难以同步建设，严重影响了产业组团和开发区域的持续发展。3、用地开发与生态保护矛盾突出组团及产业开发区域的建设侵占大量耕地、林地等农业用地，削弱了对生态环境的调控能力，加之乡镇区域的低环保门槛准入，致使生产的废气、污水得不到应有的整治，自然环境受到污染，尤其是城市地区淘汰的产业向近域乡镇的转移，严重地破坏了区域生态环境。低质开发建设破坏了乡镇区域的生态环境，而高环保门槛则有可能在一定时期削弱本已处于区域劣势的乡镇经济发展活力，近域乡镇陷入发展和保护的两难境地。4、部分乡镇规划得不到有效实施由于乡镇区域地方经济利益的原因，基于城乡一体的乡镇规划得不到应有的重视，控制性规划尤其是不利于地方经济短期发展的规划往往不能有效实施，如2地方政府在经济发展利益的驱动下往往忽视区域市政廊道、郊野公园、生态控制带等规划的限制，盲目布局建设项目，结果造成乡镇各项建设与区域整体发展矛盾，不利于城乡协调发展。另外，由于土地利用规划用地指标制约和GDP政绩之间的矛盾，乡镇区域规划往往成为圈占用地的工具，相关设施建设、生态保护、服务配套远远滞后于规划要求。当然，也存在部分乡镇由于经济发展动力不足而造成无法按规划进行相关建设的情况。二、规划实践与基本经验总结近年来，我局加强了对城镇化的基本理论研究和规划实践，在指导城镇建设方面取得了一定的成绩。一是加强城镇化的宏观区域发展响应研究，通过某市城市发展空间研究和城市总体规划分析研究当前城镇化面临的背景，为其区域综合发展定位提供指导；二是从某城市的区域化角度加强城市的区域化、都市圈和城市群研究，通过区域合作为城镇化创造新的机遇和动力，如长吉一体化的研究可充分带动沿线城镇带的发展；三是加强城市近域乡镇规划研究和编制，对地处城市外围且与城市发展关系密切的乡镇进行深入分析，从城乡基础设施共享、生态建设、城市空间拓展、村镇整合发展等方面编制了某市26个乡镇的总体规划，真正实现城乡规划的全覆盖；四是结合区域发展要求编制近域乡镇建设区域的控制性详细规划，进一步明确区域发展的空间支撑。在实践中，充分认识到高起点规划、高标准建设、高水平管理是提升城市建设和小城镇改革发展水平的关键。乡镇地区应结合自身的区域特点和发展实际，科学地规划城镇发展，并善于“留白”，善于预留空间，实现规划的高品位、管长远、可持续，做好短期、中期和长期规划的有机衔接，全面提升城镇外观形象、内在功能和承载能力，力争“一城一特色”。同时加强规划实施管理，严格按规划进行建设，树立精品意识，建立高效率的管理体制机制，加强和创新社会管理,充分利用现代信息手段，不断提高城市管理水平。因此，需要进一步加强城市规划研究，重点把握好城市体系的布局、城市功能的定位、城市产业的支撑、城市文化生态的保护开发和利用以及城市经营的有效性等问题，充分发展规划在城镇建设中的龙头作用。1、充分结合当前城镇化的发展背景，加强城市规划的响应要转变规划理念，从注重拓展地域空间的传统观念中解放出来，树立区域整体协调、分类调控、特色突出和基本公共服务均等化的规划理念；要优化空间布局，按照优化城乡生产力和人口布局的要求，统筹规划城乡功能布局、基础设施和生态环境建设，形成城乡一体、以城带乡、以镇带村的城镇化体系；要完善乡镇规划体系，按照城乡规划“一张图”、基础设施“一张网”、产业布局“一盘棋”的思路，构建以城市总体规划为龙头，所辖乡镇、村庄规划为骨干，专项规划、3控制性详细规划及修建性详细规划为支撑的城乡规划体系；要提高规划水平，坚持“三规同向、三规合一、三规同步”，做到功能复合、城乡统筹、资源节约、文化传承，体现科学性、前瞻性、可行性。2、注重乡镇区域的特色产业产业发展是带动就业创业和人口集聚的载体，是城镇化的基石。推进城镇化，应坚持以发展特色产业为支撑，加快产业集聚区建设，围绕特色主导产业发展引进关键项目、延伸产业链条、吸纳社会资源，不断增强产业集聚区的辐射带动能力。同时，努力实现产业集聚区与周边区域公共服务和基础设施的无缝对接，推动产业集聚区与城镇的融合发展。3、要加快完善城镇功能城镇功能体现着城镇系统的运行质量，影响着城镇居民的生活质量。因此，要以打造宜居城镇为目标，完善城镇基础设施，逐步形成城乡空间衔接、配套设施一体、社会资源共享的局面；推动城镇管理数字化、科学化、规范化，切实做到建管并重、以管促建，塑造文明、有序、整洁、和谐的城镇形象。4、创新体制机制，破除瓶颈制约采用多种模式激活社会资本，逐步形成投融资主体多元化、筹集手段市场化、资金来源多样化的资金投入机制，破解资金瓶颈制约；通过完善土地收储制度、加快土地流转、实施迁村并点、推进城中村改造等手段，发挥土地更大效益，缓解土地瓶颈制约；加快户籍制度改革，建立城乡统一的户籍管理制度；完善农村土地流转制度，促进农地规模经营。三、进一步促进乡镇规划的几点建议1、建设规划管理的信息交互平台城市规划管理是GIS应用最活跃的领域之一。城市近域乡镇作为一个动态的、复杂的地域，对其管理涉及到开发政策、公众利益、实施监督等诸多方面协调和统筹，需要借助现代信息技术建设综合集成的城乡规划管理平台，通过平台的交互融合来促进规划管理的一体化。依据近域乡镇经济社会发展、空间拓展以及发展政策等方面特点，规划管理信息交互平台需集成数据源（库）、功能端口、系统及技术集成平台等三大平台。通过应用现代信息技术，将规划相关信息整合、梳理、协调后集成为基础数据并建库，开发规划管理的各个功能端口，实现规划编制、管理、监督等的交互作用。通过平台，规划人员可实时有效地掌握各层面、各层次、各类型的区域发展实情、发展诉求以及其他影响因素情况，及时引导公众参与，促进规划编制主体与实践主体及对象的交互作用；同时，也便于规划管理人员查询、完善规划成果。4审批业务行政管理公众参与功能端口数据源基础数据空间数据业务数据规划数据电子政务元数据库应用系统数据服务、数据处理数据更新„„安全支撑系统系统、技术集成平台其他数据其他功能规划管理信息交互平台逻辑结构图2、对区域基础设施实施控制指引基础设施是区域发展的基本支撑系统，也是乡镇规划的重点控制要素，通过对道路体系、交通设施、市政设施、生态工程等的控制，促进区域的有序发展。通过采用实线控制、虚线控制、点位控制和指标控制等方法，对区域各类设施进行分级控制，对其中确定性较强和重要的设施，应对控制对象的地块位置、边界形状、建设规模、设施要求进行控制落实，而对其它设施则相机进行分类控制，以增加控制的操作性。3、编制重点区域控规与城市设计融合由于当前控制性详细规划缺乏对城市三维空间形态的整体把握，未能对城镇建设整体形态的进行有效控制，区域总体格局在具体落实到各个地块时，往往容易形成杂乱无章的城市形象。而专业的城市设计又往往过于注重设计本身，创意性强于引导性，难以落到实处，因此，需要加强控规与城市设计的融合，对乡镇重点建设区域进行一定程度的城市设计。在具体的实施中，可从地块的城市空间组织、建筑形态控制、交通组织和环境设计等几个方面来对地块进行控制引导。在近域乡镇中，由于涉及的用地空间规模相对较小且不集中，需要有意识地通过城市设计来加强这方面的工作，以指导城镇建设。4、增加公共服务设施用地的兼容性乡镇区域内的公共服务设施用地具有极强的不确定性，尤其是不同类型的公共设施用地之间，很难通过各类规划进行选址定位，急需在控规层面增加其布局的弹性。在具体实践中，主要可通过以下方式进行：①放宽用地控制的层级，各类公共服务设施用地控制到大类，隶属不同小类的公共服务设施可相互兼容，对其中的重要设施则通过文字说明来强调其规模、类型等指标要求。②增加不同类型用地之间的兼容性，如居住用地、仓储物流用地、产业用地等与公共服务设施用地的兼容，通过兼容用地来提升设施布局的灵活性。另外，还可通过增加底商、混合功能区的比重来实现各类用地的结构均衡。值得注意的是，乡镇控规需要对中小学校、社会福利设施、环卫设施等予以重点强调，以保障乡镇村民生活环境5的不断提升。5、基于经济分析的实施措施政府作为区域开发的主体，尤其是在用地收益作为政府主要财政来源的背景下，政府往往需要对开发前期的一、二级土地市场所产生的经济收益进行评估，以制定相应的用地价格机制；为实现对开发用地的有效管理，政府也需要按照市场经济规律，通过市场机制、政策导向、法律手段等方式来协调开发商的经济利益与社会公众利益之间的矛盾，提升规划的操作性。而通过完整的经济分析，可制定出行之有效的调控措施，包括：①根据规划建立科学的地租级差体系，引导土地合理开发；②灵活运用经济手段，通过“贡献奖励”、“单元控制”等增强规划可实施性；③对不同的功能区，制定相应的引导政策和控制标准；④通过听证制度和规划修改、调整程序，解决因规划刚性带来的系列问题；等等。进而引导和规范规划的具体实践。