法院下从中外质询制度的比较研究看我国人大如何监督

从中外质询制度的比较研究看我国人大如何监督法院下4.“执行机关”的含义不同。一些学者认为，法院和政府一样都是同级人大的执行机关。○1如此把法院简单地归为人大的执行机关会造成对法院性质认识的混淆。的确，政府和法院都是国家机关，都要履行国家所赋予的职能，都要涉及法律的运用，而法律都是全国人大(也包括其常委会)制定的。然而，政府不但要执行全国人大及其常委会通过的以法律形式表现的决定，要执行本级和上级地方人大及其常委会通过的以地方性法规、自治条例、单行条例形式表现的决定，还要执行本级和上级人大(包括全国人大)及其常委会作出的一般决议和命令。如《地方组织法》第五十九条规定，地方各级人民政府的职权之一便是执行本级人大及其常委会的决议。而法院在审判中运用的法律只能是全国人大及其常委会通过的法律，以及本级和上级地方人大及其常委会通过的地方性法规、自治条例和单行条例，而对于人大及其常委会包括全国人大通过的一般决议和命令也无适用的义务，这也是法院依照法律进行审判的职能决定了的。因此，法院这一“执行机关”只能是“执行”严格意义上的法律，与政府的“执行”不同。5.司法权与行政权的性质不同(1)司法权具有终局性而行政权不具有终局性。首先，就司法权的外部联系而言：《宪法》第126条规定，“人民法院依照法律规定独立行使审判权，不受行政机关、社会团体和个人的干涉。”因此，司法权所作出的判决和裁定具有终局效力，其他任何机关都无权改变，包括产生它的人大。即使出现错案，也只能通过司法权的内部运作如上诉、申诉等程序进行纠正。因此，司法权对外是独立的，具有最终效力。而行政权只是对人大通过的法律、法规以及决定、命令的执行权力，人大可以随时对这一执行权力进行纠正，有权改变或撤消其违法或不适当的决议或命令，因此，行政权不具有终局性。其次，就司法权的内部联系而言：各级法院的审判均由法官依照法律独立审判并由自己署名负责，不向院长请示，下级法院也无须向上级法院请示，反过来说，院长和上级法院都无权指示本院法官和下级法院对具体案件应如何判决。而行政权的行使则不一样，请示和指示已经成为行政机关内部和上下级之间下属和领导的办事程序，其行政行为一般都受制于本机关首长和上级行政机关。[13]因此，无论从司法权的外部性还是内部性联系而言，司法权都具有终局性，在此意义上，行政权都不具有终局性。(2)司法权的威胁性远小于行政权。首先，从质询制的产生和逐渐强化历史可以看出，正是因为行政权的逐渐膨胀和坐大，才产生了议会质询政府以控制和监督政府的制度。行政权的膨胀在我国也不例外。同时也正是基于扶植弱小的司法权这一考虑，西方国家都排除了对法院进行质询。其次，司法权是被动的，而行政权是主动的。由于法院实行不告不理，只要公民没有起诉至法院，法院对于公民的权利可以说根本没有侵害的机会。而行政权在很大程度上都是主动行使的，涉及社会生活的方方面面，可以说无所不包，从概率上说，行政权侵害公民权利的机会大大增加。再次，行政机关拥有很多权力和大量社会资源，司法机关所拥有的权力和资源却少得多。“司法部门既无军权，又无财权，不能支配社会力量与财富，不能采取任何主动行动”。[14]因此，司法权比较行政权而言威胁性很小。6.宗旨和目的不同。行政机关以“效率”为宗旨，执行某项法律或政策的目的是为了增进社会利益和促进社会的进步，是为了大多数人的利益，是积极性的。司法机关则以“公平”为其宗旨：目的是保障个体得到公平的对待，从而防止再起诉讼，是消极的。综上所述，由于司法权和行政权的性质存在着的诸多不同，以及法院与人大和政府与人大这两对关系也有很大差异，决定了我们不能由人大可以质询政府这一制度就当然地推演出人大也可以质询法院。六、人大不应质询法院(一)如何解决“反多数难题”美国宪政学者提出的“反多数难题”是指，立法是多数人民意志的表达，而美国法官则可以根据自己对宪法的理解来判定它违宪无效。就美国的宪政实践而言，确实提出了令人困惑的悖论：非民选法官往往比民选的立法机构更好地保护了民众的权利。据学者分析，原因在于：一是付诸于民意代表(立法部门)。成本太高，因为立法部门往往是国家机关中效率最低的;二是政治考虑最简单的办法便是付诸选票，结果就会出现美国人最担心的“多数暴政”。[15]中国尽管不存在美国式的法院和国会分权与制衡，但同样存在这一“反多数难题”，即作为民选机关的人大无权改变非民选法官所作的判决或裁定。通过进一步分析我们可以发现，立法机关是民选机构，代表民意(公意)，因此，他们制定和执行法律时考虑的一般是社会正义，或者说是大多数人的正义，目的是为了增进社会利益和促进社会进步。然而社会利益是每个个人利益的组合，社会正义也是个体正义所构成的，促进社会利益的同时也要保护个体利益，然而在促进社会利益时会不可避免地损害部分和个人利益。这时候就需要有一种力量对个人利益或少数人的利益进行保护，否则难免会导致“多数人的暴政”。这一种力量与立法机关促进社会利益之间是相辅相成的关系，后者是正面的促进，前者是通过反面的保护作用进行促进，但两者都不可缺少，这就是司法权的运用。正因为司法机关以“公平”和“正义”为宗旨，在保护个体利益方面发挥着重要作用，所以即使是代表多数人意志的立法机关都无权干涉或改变其决定，因而赋予司法权的终局效力。正如德沃金指出的，“宪法，特别是权利法案，是被设计用来保护公民个人和团体以反对大多数公民可能要去制定的某些决定，甚至大多数人认为它是社会普遍的和共同的利益的决定。”[16]这就是法院的作用。因此，我们可以说，立法机关代表的是公意(民意)，而司法机关代表的则是个体正义。基于这一认识，即使作为法院监督机关的人大，其监督权也受到制约而不能任意行使。因此，我们不能把公意(民意)凌驾于个体正义之上。因此，代表公意的人大就不能对并非代表公意的法院进行质询。(二)从质询的形式看，中国的质询案必须用书面提出，回答则可以是书面的也可以是口头的。由于质询制度要求口头答复必须由被质询机关的首长亲自到会作答，这就要求首长对本机关的工作情况有全局了解和总体把握，符合政府的首长负责制这一领导体制，而法院并不实行首长负责制而实行法官个人负责制，院长所管理的只能是本院的行政事务而非具体的案件情况，院长不可能也不应该知道具体案件情况，因此，不应该由院长进行口头答复。其次，书面答复要求受质询机关提交书面材料，很显然，这一书面材料也是以整个机关的名义作出的。行政机关的公文都需要行政首长签署，而法院的判决和裁定的署名人是承办案件的具体法官而非院长，院长不能以法院院长的名义签署任何判决和裁定。因此，无论是口头答复还是书面答复的性质都决定了法院不能作为质询对象。同时，这也是由质询对象的特点所决定了的。质询是对整个机关的质询，如对政府的质询而不是对政府某个工作人员的质询。政府对外是作为一个整体形象出现的，其生效的行政决定是以整个机关的名义作出的，而法院的生效裁判并非以法院的名义作出，而是以具体承办法官的名义作出。(三)从质询的后果看，人大也不能质询法院。质询是对被质询机关首长的质询，对质询不满意的可再次要求质询，如果仍不满意的，现行法律并未规定后果，但从质询这一刚性监督方式的本意和国外质询制的实践看来，被质询机关首长应负一定的政治责任，有可能导致其首长被弹劾(我国也有这样的案例)，这一后果是法院所不能承受的。1.从法院内部来说，法院并不实行首长负责制，院长只负责行政事务，除非院长自己当法官，他不会也不应当涉及具体案件的审理，也就是说，院长并不是案件的责任人，责任人只是承办案件的具体法官，因此，人大质询法院，由院长来承担非其本人所审案件的责任，这完全混淆了责任人，与“判者不审，审者不判”如出一辙。2.从上下级法院的关系来说，人大也不能质询法院。由于上下级法院之间的关系是监督关系而非领导关系，上级法院对下级法院的错案、冤案不应当负责，人大也不能通过质询上级法院的方式来监督下级法院。因此，如果硬要对法院进行质询，势必意味着法院院长要对该院法官和下级法院法官的审判行为负责，从而导致其基于责权利一致的考虑必然强化其内部领导体制，最终使法官陷于行政机关式的科层体制中而不能真正做到对法律负责，使司法独立成为一句空谈!(四)关于个案监督。很多学者主张人大对法院进行个案监督，实践中也出现了一些人大代表以个案监督的方式对法院进行监督。据称，个案监督是人大对法院所享有的监督权的本意。笔者认为，这一观点值得商榷。人大对其他国家机关的监督中，监督主体包括人大作为监督主体和人大代表单独或部分联合作为监督主体。人大整体作为监督主体的情形较多，如《宪法》所赋予人大及其常委会对其他国家机关的监督权都是人大作为整体享有的监督权，如解释宪法和监督宪法实施、撤消同级政府违法和不适当的决议和命令等。人大代表单独或部分联合作为监督权主体则必须有法律明确规定，如全国人大开会期间，一个代表团或三十名以上代表有权提出对国务院及其各部委的书面质询案，人大代表有权提出对其他国家机关的询问等，都是法律明确规定的。作为后者这一监督主体，能否在法律未明确规定的情况下行使监督权呢?比如人大代表能否自行解释《宪法》、制定法律，或者撤消政府的决议和命令呢?显然是不能的。因此，作为人大代表或部分联合代表这一监督主体所行使的监督权必须有法律的明确规定，即必须是法律明确授权给代表单独或部分联合代表的权力，否则，这一监督主体不能当然地行使作为人大整体所享有的监督权。这些学者所推崇的人大代表享有的个案监督权是否有法律依据呢?在现行法律体系内是找不到依据的。此外，人大和法院工作机制的不同也决定了人大代表不能对法院进行个案监督。人大的任何决定都必须通过民主集中制这一方式作出，而法院审判案件则由法官个人负责制，即使是合议庭所审案件，在合议庭范围内也实行民主集中制原则，但这并不是整个法院意义上的民主集中制。因此，以人大的民主集中制原则来对法院的法官个人负责制进行监督是不必要的。从设立法院的初衷即可看出，之所以宁愿由法官以个人负责制来审判案件而不将案件审判付诸公意进行表决，就在于成本太高和容易导致“多数人暴政”。因此，如果非要以人大的民主集中制来监督法官的个人负责制，我们也就不需要有设立法院这一多此一举、劳民伤财的举动了。因此，无论是人大作为整体还是人大代表单独或部分联合都无权对法院进行个案监督。因此，基于法院地位的特殊性和质询制度的特点，人大不应该质询法院。七、人大如何行使对法院的监督权正如上文已经分析的，现行法律规定人大可以质询法院的规定与《宪法》相抵触而无效，法院与人大的关系不同于政府与人大的关系，由此并不必然推出人大也可以质询法院;从理论上说，法院行使司法权的特殊性质也不适合接受人大质询，因此，人大无权质询法院。然而，基于我国的政体是人民代表大会制度，其它国家机关都由人大产生，向人大负责，接受人大监督这一制度建构，《宪法》明确规定了法院由人大产生，受人大监督，向人大负责。对于人大监督，肖蔚云认为包括三种监督方式：即法律监督、工作监督和人事监督。[17]这是人大对由它产生的国家机关都享有的监督权。按这一监督模式，人大如何对法院进行监督呢?首先，关于法律监督，由于人大有权制定法律且监督法律的实施，因此人大常委会有权撤消下级人大和同级政府制定的违法或不适当的决定和命令，但对于法院却无权撤消其裁判。(详细论述见本文第五部分第二节。)事实上，法院审判具体案件时必须依据法律，必须遵守而不得违背法律，而法律又是人大制定的，这实质上就是人大对法院的法律监督。其次，关于人事监督，肖蔚云认为包括对产生、负责和监督三个环节。由于人大常委会享有对同级法院法官的任命权的罢免权，完全可以在人事上对法院进行监督。最后，关于工作监督，也就是本文所要论述的监督方式。笔者认为，人大的监督方式按照其是否直接对被监督者产生法律效力而分为直接监督方式和间接监督方式。如人大撤消政府的决定和命令、审议工作报告、质询等方式就是直接监督方式。为什么不能对法院采用直接监督方式呢?由于人大对法院的监督是以上位机关的身份所进行的监督，在监督中必然带有强力后盾，对监督内容不满的还会带来否定性后果